CE-11001-03-15-000-2013-00311-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se niega el amparo por cuanto esta acción no esta diseñada para cuestionar la interpretación y valoración probatoria del juez natural del asunto / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es una tercera instancia En el sub – lite el accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral… Pues bien, contrario a lo afirmado por el demandante, el Tribunal en el fallo de segunda instancia sí consideró el testimonio al que alude la tutela pues, tal como lo refiere el fallo impugnado, se ocupó de examinar la versión del testigo, solo que no la consideró suficiente para tener por probado que las actividades desarrolladas por el tutelante lo fueron por virtud de una relación laboral – legal y reglamentaria, por cuanto bien las labores propias del objeto del contrato se cumplieron bajo la dirección de la entidad contratante, dicho control no configuraba el elemento de la subordinación, sino que se limitaba a la constatación del cumplimiento la labor pactada… Siendo que el juez valoró la prueba y que los reparos del demandante se refieren al mérito que le otorgó, la Sala debe precisar que éste, en cuanto fue explicado en forma razonable, es intangible a la acción de tutela porque está amparado por el principio de autonomía que gobierna el ejercicio de las funciones jurisdiccionales

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ver, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

Respecto de la sentencia de la Sala Plena de esta corporación que aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar EXP: 1100103-15-000-2009-01328-01. C.P. María Elizabeth García González

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00311-01(AC)

Actor: LIBARDO VECINO GOMEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER – SALA DE DESCONGESTION LABORAL La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra el fallo de 25 de abril de 2013, por medio del cual el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta “negó” la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Libardo Vecino Gómez, por conducto de apoderado, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales “al debido proceso, a la igualdad y a la legalidad”, que consideró violados con la sentencia de 15 de noviembre de 2012, emanada del Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral, que revocó la sentencia de 11 de mayo de 2011, del Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por él, en contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). 1.2. Hechos 1.2.1. El señor Vecino Gómez estuvo vinculado al Departamento Nacional de Estadística (DANE) en el período comprendido entre 10 de agosto de 1993 y 30 de enero de 2003 por contrato de prestación de servicios. 1.2.2. Mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2003, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideraba tener derecho. 1.2.3. A través de Oficio No. 000483 de 28 de marzo de 2003, el Departamento negó la solicitud hecha por el actor en razón a que consideró que su vinculación no tuvo la calidad de laboral. 1.2.4. Inconforme con la decisión anterior presentó recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos de manera negativa en oficios de 29 de abril y 26 de mayo de 2003, respectivamente. 1.2.5. Promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos antes referidos y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas. 1.2.6. La demanda fue sustanciada por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga que, mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2011, accedió a las pretensiones.

A juicio de ese despacho judicial si bien la relación del demandante con la entidad accionada no tenía el carácter de laboral, sí produjo efectos que generaban el

pago de una indemnización. Dijo que era imposible reconocer a los contratistas la categoría de empleados pú- blicos, ordenar su reintegro al finalizar su vinculación contractual, o disponer la creación de un cargo para que concursaran por el mismo en idénticas condiciones que otras personas. Sostuvo que existió un contrato realidad el cual reflejó una relación laboral subyacente por lo que era necesario reconocer, a título de indemnización, al actor quien debió ser vinculado laboralmente y no por contrato de prestación de servicios, las sumas que un empleado que cumpliera funciones iguales hubiera devengado. 1.2.7. El Departamento Nacional de Estadísticas (DANE), inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral. 1.2.8. Mediante sentencia de 15 de noviembre de 2012, el Tribunal revocó el fallo proferido por el juzgado y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Para el efecto consideró que si bien la modalidad contractual de la prestación de servicios se desvirtuaba cuando se configuraban los elementos propios de una relación laboral, tal circunstancia dependía de la actividad probatoria que se desplegara, pero que en el caso el demandante no había logrado probar que su vinculación en verdad fue laboral, le hizo falta demostrar la subordinación. 1. 3. Fundamentos de la solicitud de amparo El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Santander - Sala de Descongestión Laboral, incurrió en un defecto fáctico porque omitió valorar las

pruebas testimoniales que obraban en el expediente, específicamente el testimonio rendido por José Salamanca Álvarez, quien declaró que cumplía con órdenes y un horario de trabajo, con lo que se demostró el elemento subordinación propio de una relación laboral. 1.4. Pretensiones El actor solicitó que se dejara sin efectos la providencia judicial cuestionada para que, en su lugar, se dictara una nueva que confirme la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 21 de febrero de 2013, la Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, dispuso la notificación a la autoridad judicial accionada, a saber: Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral, asimismo vinculó, como tercero interesado en las resultas del proceso, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). 1.6. Contestación El Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral contestó la demanda de tutela. Dijo que las pretensiones de amparo no tenían vocación de prosperidad pues la sentencia dictada en segunda instancia en el trámite ordinario fue consecuente con el hecho de que no se acreditó que el señor Libardo Vecino Gómez hubiera cumplido actividades de recolector de información en forma subordinada o dependiente, por el contrario se constató que en el desarrollo del objeto del contrato que suscribió no le fue exigido el cumplimiento de un horario de trabajo y que las actividades que desarrolló las cumplió en forma independiente. 1.7. Intervención del tercero con interés El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda de tutela en razón a que, en su criterio, el fallo cuestionado se ajustó a derecho habida cuenta de que el accionante no demostró todos los elementos que, como constitutivos de la relación laboral, refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, le hizo falta probar el de la subordinación. Manifestó que aunque en el contrato de prestación de servicios suscritos entre la entidad y el tutelante se estipuló el control y vigilancia o supervisión en la ejecución del objeto contractual o el deber de rendir informes periódicos sobre el mismo, tal circunstancia no probaba la subordinación. 1.8. Fallo de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia de 25 de abril de 2013, negó la solicitud de tutela. Dijo que la decisión tutelada tuvo como fundamento la valoración de cada una de las pruebas testimoniales debidamente practicadas dentro del proceso. Sostuvo que una cosa era que una decisión judicial no valorara las pruebas del proceso y otra que la autoridad judicial respectiva no les diera el alcance pretendido por las partes. En la medida que consideró que el tutelante cuestionaba el mérito que el juez ordinario le dio a las pruebas testimoniales, concluyó que la actuación del Tribunal no merecía reparo alguno. 1.9. Impugnación El demandante impugnó la sentencia de primer grado, pero no informó las razones

de su inconformidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia impugnada, para el efecto habrá de examinar si el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral, en la sentencia de 15 de noviembre de 2012, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Libardo Vecino Gómez contra el Departamento Nacional de Estadística (DANE), incurrió en defecto fáctico al no tener por probado, con base en los testimonios allegados al proceso, que el tutelante prestó sus servicios personales, en forma subordinada en dicha entidad y a cambio de un salario.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva en el caso concreto; y iii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad sustantiva en el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente1, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos estos que

estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas 1 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia con Radicación: 11001031500020110054601. CP: Susana Buitrago Valencia. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda y otro. 2 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de TutelaImportancia Jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P: María Elizabeth García González. sobre el tema3. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. En la parte motiva se dijo sobre el particular: “se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar

improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [los fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5 (Negrilla fuera de texto). A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación tuvo que modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, ha tenido que estudiar las que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Como la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”, la Sección se dio a la tarea de fijar los que ella tendría en cuenta para su análisis, en cuanto no era claro cuáles eran aquellos. Indicó, entonces, que por tratarse de un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, artículo 86 Constitucional, su procedencia contra providencia judicial no podía ser ajena a esas características.

Bajo esa idea y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 5 Ídem. 6 Entre otras en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003; T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o se niegue el amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarse al fondo del asunto -procedencia adjetiva-, la Sala distinguió entre unos y otros para indicar que: Se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos que se derivan del artículo 86 constitucional y del Decreto 2591 de 1991. Esos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, se debe declarar improcedente el amparo solicitado y no se analiza el fondo del asunto. Comprobada la procedencia adjetiva, se impone examinar el objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos

fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación de la acción impetrada, se requerirá i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión; y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Lo anterior, bajo la égida de que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Con fundamento en las anteriores directrices, se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva en el caso concreto Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del primero de los requisitos, esto es, (i) que no se trate de tutela contra tutela, habida cuenta de que la decisión de segunda instancia que 8 de junio de 2005. se controvierte fue dictada en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor adelantó contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Asimismo, cumple con el segundo de los presupuestos (ii) el de la inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia atacada es de fecha 15 de noviembre de 2012 y el libelo se presentó el 19 de febrero de la presente anualidad. Finalmente, en cuanto al iii) presupuesto de subsidiaridad, es importante indicar que la providencia contra la que se dirige la acción de tutela, es una de segunda

instancia contra la cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios. En cuanto a la procedencia de recursos extraordinarios como el de revisión, se tiene que el legislador ha previsto este recurso ante la jurisdicción civil7, penal8, laboral9, y contencioso administrativo10, como instrumento excepcional que permite debatir la validez de las sentencias ejecutoriadas, cuando en ellas se cuestiona la decisión adoptada. Para ello, se ha definido en cada caso una serie de causales taxativas, que exige que la demanda cumpla con determinadas formalidades. En materia de lo contencioso administrativo, este recurso fue regulado en los artículos 185 y siguientes del Decreto 01 de 1984, vigente para la época en que se empezó a tramitar el proceso que dio origen a la sentencia cuestionada mediante la acción constitucional, como un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas providencias de las proferidas por la jurisdicción, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. En providencia C-590 de 2009, la Corte Constitucional se ocupó del contenido de las causales del recurso, contempladas en el artículo 188 del Decreto 01 de 1984 y que reprodujo el 250 del CPACA, y precisó: “(…) las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la 7 Artículos 379 y s.s. Código de Procedimiento Civil.

8 Artículos 192 y s.s. Ley 906 de 2004. Código de Procedimiento Penal. 9 Artículo 62 Código de Procedimiento Laboral. 10 Artículo 185 y s.s. Código Contencioso Administrativo. ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos: la detección de documentos falsos o adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparición de documentos que no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia. Por su parte, las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4, permiten corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta: la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestación periódica. La causal del numeral 6, busca restablecer el debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Finalmente, la causal del numeral 8, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión.” Las sentencias susceptibles de este recurso son “(i) las dictadas por las Secciones

y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”11. El recurso extraordinario de revisión no puede servir para hacer cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en el respectivo fallo. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, hoy 250 del

C.P.A.C.A.

Lo expuesto, permite afirmar que el recurso extraordinario de revisión no resulta idóneo en el caso concreto, toda vez que los argumentos expuestos por el actor no encuadran en las causales taxativas consagradas en el artículo 188 del C.C.A., vigente para la época de tramitación del proceso, pues su cuestionamiento se dirige a controvertir el hecho de que el juez en segunda instancia no valoró la totalidad de las pruebas aportadas al proceso. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad sustantiva en el caso con11 Artículo 249 del CPACA. creto En el sub – lite el accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión Laboral, en cuando en la sentencia de 15 de noviembre de 2012, consideró que no estaba probado, contra la realidad, que estuvo vinculado laboralmente al Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE -. Consideró que la violación de sus derechos se dio en razón a que el Tribunal no

consideró el testimonio del señor José Salamanca Álvarez, que daba cuenta de que “por escrito no había nada pero el jefe inmediato decía que se requería que estuviera a las 8 de la mañana y se entregara el trabajo a las 5 de la tarde” (…) “ por tanto Libardo Vecino debía estar a esta hora en el DANE porque si no hubiera sido así se hubiera entorpecido las labores de dicha investigación”., con lo que se demostraba el elemento de la subordinación propio de la relación de trabajo. Pues bien, contrario a lo afirmado por el demandante, el Tribunal en el fallo de segunda instancia sí consideró el testimonio al que alude la tutela pues, tal como lo refiere el fallo impugnado, se ocupó de examinar la versión del testigo, solo que no la consideró suficiente para tener por probado que las actividades desarrolladas por el tutelante lo fueron por virtud de una relación laboral – legal y reglamentaria, por cuanto bien las labores propias del objeto del contrato se cumplieron bajo la dirección de la entidad contratante, dicho control no configuraba el elemento de la subordinación, sino que se limitaba a la constatación del cumplimiento la labor pactada. Entonces el juez valoró la prueba y explicó las razones por las cuales no resultaba suficiente para tener por demostrado el elemento de la subordinación consustancial a las relaciones laborales. Siendo que el juez valoró la prueba y que los reparos del demandante se refieren al mérito que le otorgó, la Sala debe precisar que éste, en cuanto fue explicado en forma razonable, es intangible a la acción de tutela porque está amparado por el principio de autonomía que gobierna el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

En las condiciones analizadas, se confirmará la sentencia de primer grado que negó la solicitud de tutela impetrada.

III. DECISIÓN En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. CONFÌRMASE la sentencia de 25 de abril de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por la cual negó la acción de tutela ejercida por el señor Libardo Vecino Gómez.

SEGUNDO. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO