CE-11001-03-15-000-2013-00447-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los treinta y siete meses desde la notificación de la providencia acusada / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que ésta carece absolutamente del requisito de la inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia confirmatoria, se emitió el 3 de septiembre de 2009, fue notificada mediante edicto fijado el 9 de septiembre de 2009 y desfijado el 11 del mismo mes y año, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta 5 de marzo de 2013, esto es pasados treinta y siete meses desde la ejecutoria del fallo, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…)

Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el caso concreto, el actor no justificó en manera alguna la inactividad durante este largo período, lo que sin duda, desvirtúa la finalidad de la acción de tutela, que no es otra que la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ALCANCE DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Contra todas las providencias judiciales incluidas las proferidas por las altas cortes Como se ve, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera “excepcional” para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental. Consideramos que la tutela procede contra todas las providencias judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, siempre que se cumplan los requisitos generales y específicos que ha decantado la Corte Constitucional y que, en términos generales, han venido aplicando los jueces. De hecho, ese es el entendimiento que le han dado las demás secciones de la Corporación que conocen de la tutela. A nuestro juicio, no existe, pues, ninguna razón para que, a partir de la ejecutoria de la sentencia de 31 de julio de 2012 de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sección Cuarta se abstenga de examinar de fondo

las acciones de tutela que se presentan contra las corporaciones que actúan como máximos tribunales en cada jurisdicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00447-00(AC)

Actor: RAMIRO SALDAÑA AMEZQUITA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION A Decide la Sala la acción de tutela promovida por el RAMIRO SALDAÑA AMEZQUITA, mediante apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El Señor Ramiro Saldaña Amézquita promovió acción de tutela, a través de apoderado, por considerar vulnerado, mediante vía de hecho, sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con la decisión adoptada en fallo de 03 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El accionante solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia y,

por ende, que se revoque el numeral 4° de la sentencia del 3 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. Igualmente pidió que se adopte la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado frente a la aplicación de la prescripción cuatrienal y en consecuencia se reajusten las mesadas pensionales durante el período comprendido entre el 07 de septiembre de 2002 y el 07 de septiembre de 2003. Las anteriores pretensiones se fundaron en los siguientes hechos: La parte actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó la nulidad del Oficio 260893 de 11 de diciembre de 2006, proferida por el Director General de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares por medio de la cual se negó el reajuste de su asignación de retiro con el incremento del IPC por el periodo comprendido entre 1997 hasta el 2004. El conocimiento de la referida acción correspondió en primera instancia, al Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, el cual, mediante Sentencia de 27 de febrero de 2009: i) accedió a las súplicas de la demanda y ordenó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que reajustara su asignación de retiro teniendo en cuenta para tal efecto las variaciones del Índice de Precios al Consumidor para los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004; y, ii) declaró prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 07 de septiembre de 2002 por haber operado el

fenómeno de la prescripción cuatrienal. Apelada la anterior decisión por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección SegundaSubsección “A”, mediante Sentencia de 03 de septiembre de 2009: i) confirmó parcialmente lo resuelto por la A quo; y, ii) modificó el numeral 4º de la providencia recurrida, en el sentido de indicar que se encontraban prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 07 de septiembre de 2004 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. Considera el demandante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado de conformidad con el cual, en casos similares al aquí expuesto, opera la prescripción cuatrienal de las mesadas pensionales con base en lo señalado en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990. OPOSICIÓN El apoderado de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares luego de hacer un breve recuento de los hechos, indicó que el demandante no puede considerar vulnerados sus derechos fundamentales por haber obtenido un fallo contrario a sus pretensiones y no puede utilizar la acción de tutela como un recurso procesal para reabrir un asunto que fue resuelto por sentencia judicial, máxime si dentro del proceso contó con todos los mecanismos judiciales de defensa. Así mismo señaló que la presente acción no está llamada a prosperar, pues el accionante ya agotó los mecanismos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico para la protección de los derechos que hoy reclama en sede

constitucional. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que

los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e

insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro

Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b)

defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que ésta carece absolutamente del requisito de la inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia confirmatoria, se emitió el 3 de septiembre de 2009, fue notificada mediante edicto fijado el 9 de septiembre de 2009 y desfijado el 11 del mismo mes y año, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta 5 de marzo de 2013, esto es pasados treinta y siete meses desde la ejecutoria del fallo, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad

del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

En el caso concreto, el actor no justificó en manera alguna la inactividad durante este largo período, lo que sin duda, desvirtúa la finalidad de la acción de tutela, que no es otra que la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En ese orden de ideas, la acción de tutela se negará por improcedente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: 1.- NIEGASE la acción de tutela promovida por Ramiro Saldaña Amézquita en

contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 2.- Si no fuere impugnado el fallo envíese la presente acción a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. 5 T-123 de 2007, ibídem. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÌGUEZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Y MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00447-00(AV)

Actor: RAMIRO SALDAÑA AMEZQUITA Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Con el respeto acostumbrado, si bien compartimos la decisión adoptada en el asunto de la referencia, estimamos necesario aclarar el voto por las siguientes razones: La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto general es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluso por las autoridades judiciales, que no están exentas de vulnerar o amenazar derechos fundamentales.

En principio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, por cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, las diferentes secciones de la Corporación que conocen de la tutela tenían posiciones divergentes frente al tema: algunas secciones admitían la procedencia excepcional de la acción de la tutela contra providencias judiciales y otras la descartaban. En la sentencia del 31 de julio de 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó la posición y aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. En esa oportunidad, concluyó la Sala

Plena: “De lo que ha quedado reseñado (esto es, las diferentes posiciones de las secciones del Consejo de Estado) se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales” 7 (se destaca).

Como se ve, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera “excepcional” para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental. Consideramos que la tutela procede contra todas las providencias judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, siempre que se cumplan los requisitos generales y específicos que ha decantado la Corte Constitucional y que, en términos generales, han venido

aplicando los jueces. De hecho, ese es el entendimiento que le han dado las demás secciones de la Corporación que conocen de la tutela. A nuestro juicio, no existe, pues, ninguna razón para que, a partir de la ejecutoria de la sentencia de 31 de julio de 2012 de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sección Cuarta se abstenga de examinar de fondo las acciones de tutela que se presentan contra las corporaciones que actúan como máximos tribunales en cada jurisdicción. 6 Expediente 2009-01328-01. M.P. María Elizabeth García González. 7 La parte resolutiva de la sentencia dice: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Esas son las razones de la aclaración de voto.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Fecha ut supra