CE-11001-03-15-000-2013-00473-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA CORTE CONSTITUCIONAL / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD – De proyecto de ley / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ALCANCE DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD – De carácter general La Sala advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. En virtud de lo anterior, las sentencias de constitucionalidad, tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ellas surge una limitación consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre el asunto en concreto, salvo que en un nuevo proceso se planteen otros cargos no sometidos a consideración, o que el examen de las normas demandas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta Política, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. (…) La creación por parte del constituyente de un mecanismo de protección de

derechos fundamentales, de carácter residual y subsidiario (acción de tutela), impide, a simple vista, su utilización de manera reiterada, pues ello implicaría no sólo violar el principio de la cosa juzgada constitucional, sino, probablemente, incurrir en una conducta temeraria. Además, de aceptar la procedencia de la acción de tutela, contra sentencias de control abstracto de constitucionalidad serían interminables las acciones propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste del aparato jurisdiccional. De acuerdo con lo anterior y, teniendo en cuenta que la presente acción se dirige contra una sentencia que declaró la inexequibilidad de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por inconstitucional que tiene carácter general, la misma resulta improcedente, conforme lo establece el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Por las razones que anteceden, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por [L.B.G.S.], contra la sentencia C-741 de 26 de septiembre de 2012 de la Corte Constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 243 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 – NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00473-00(AC)

Actor: LUZ BETTY GALEANO SEPULVEDA Demandado: CORTE CONSTITUCIONAL Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Betty Galeano

Sepúlveda, contra la Corte Constitucional. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de tutela la señora Luz Betty Galeano Sepúlveda solicita la protección de los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, no discriminación, respeto e igualdad, presuntamente vulnerados por la Corte Constitucional.

PRETENSIONES Las concreta así: Bajo estos supuestos solicito a su Señoría ordenar a la Corte Constitucional Revisar (sic) y enmendar el fallo en que incurriera en sentencia C-741 de octubre de 2012 y en consecuencia produzca un nuevo fallo acorde con nuestra Constitución y con lo aprobado en el Congreso de la República, es decir, un fallo que declare Constitucional el Proyecto 296 de 2010, aprobado en la Cámara de Representantes y el Proyecto 114 de 2011, aprobado en el Senado de la República pues la sentencia C-1066 (sic) confirmó el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Corte Constitucional no puede soportar tamaña contradicción constitucional. A mí – como a los maestros partes involucradas (sic) en la sentencia que se pretende revocar-, me asiste el mismo derecho que tienen todos los maestros nombrados hasta el 31 de diciembre de 1980 y por eso debe ordenar el pago de la Pensión Gracia igual, teniendo en cuenta: la determinación del legislador de incluir su reconocimiento, la naturaleza excepcional y vigente del

régimen prestacional de los maestros oficiales; el régimen especial y el régimen general en relación con el derecho constitucional a la igualdad; y el fundamento normativo actual la Pensión Gracia ya mencionado. En consecuencia, a lo anteriormente expuesto, solicitó (sic) a su Señoría ordenar a la Honorable Corte Constitucional modificar el fallo proferido y proferir (sic) uno nuevo de modo que se reconozca y ordene el pago de mi Pensión Gracia y que ahora no se vaya a argumentar que han pasado varios meses porque el fallo T-1066 (sic) sólo fue promulgado y conocido por todos la última semana de enero de 2013. Fundamenta su petición en los siguientes hechos: El Congreso de la República tramitó el Proyecto de Ley No.114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara de Representantes, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”, textualmente señaló lo siguiente: Artículo 1º. Interpretación legal del literal a), del numeral 2, del artículo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación. Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.

El 2 de junio de 2011, el Presidente del Senado remitió a la Corte Constitucional, el Proyecto de Legislativo debido a que el Gobierno Nacional lo objetó por razones de inconstitucionalidad, conforme lo establece el artículo 167 de la Constitución Política. Una vez cumplido el trámite correspondiente, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-741 de 26 de septiembre de 2012, declaró fundada la objeción y la inexequibilidad del proyecto, con fundamento en que el Congreso de la República no podía de forma exclusiva presentar la iniciativa legislativa, toda vez que debió ser propuesta o siquiera avalada por el Gobierno Nacional. De otra parte, el Legislativo carece de competencia para expedir normas que regulen el fondo de temas relativos al régimen salarial y prestacional de empleados públicos, pues sus facultades están limitadas para dictar Leyes marco sobre esta materia. El Proyecto de Ley no creó nuevas responsabilidades fiscales, ni reformó el régimen prestacional, pues la Ley 91 de 1989 por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ordenó el pago de la pensión gracia a todos los educadores nombrados hasta el 31 de diciembre de

1980. El Congreso de la República estaba facultado para presentar y aprobar la iniciativa, conforme lo establece el artículo 150 de la Carta Política.

La decisión judicial objeto de inconformidad se tomó de forma irregular, porque para el momento de la expedición del fallo el Magistrado Ponente Nilson Pinilla había cumplido la edad de retiro forzoso, quien trasgredió la Constitución Política, en consecuencia se configuró la cosa juzgada constitucional.

Los demás Magistrados integrantes de la Sala sabían de su condición, no obstante, resolvieron un asunto trascendental para los pensionados que prestaron sus servicios como maestros nacionales. Pone de presente, que la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional mediante sentencia T-1066 de 2012, confirmó la decisión proferida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado de 24 de mayo de 2012, en la cual se estableció que la prima de servicios es factor salarial para la liquidación de las cesantías para la totalidad del magisterio, según la interpretación dada al parágrafo 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en consecuencia, al reconocer el citado derecho, la Pensión Gracia de los maestros que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional debe correr la misma suerte, de otra forma se discriminaría sin razón alguna. En un asunto con similares supuestos fácticos, la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales del señor Pablo Eliécer Quesada Martínez, y ordenó a Cajanal el pago de la citada pensión. INFORME DE LA CORTE CONSTITUCIONAL El presidente de la Corte Constitucional rindió informe (folios 83 a 86), en el que señaló que ejerce control abstracto de constitucionalidad sobre los proyectos de ley objetados por el ejecutivo, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, a través de sentencias con efectos erga omnes, es decir, tienen alcance general, son obligatorias para todas las autoridades y particulares, y además hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

La sentencia C-741 de 2012, se notificó por edicto que permaneció fijado del 19 al 21 de noviembre de 2012, sin que dentro del término de tres días hábiles a partir de la notificación, se hubiera solicitado la nulidad por parte de la actora, por lo tanto la acción de tutela no es el medio idóneo para revivir términos judiciales. La acción constitucional es improcedente contra las sentencias de control abstracto de constitucionalidad, pues si bien el mecanismo es viable contra las providencias que definen conflictos inter partes, no ocurre lo mismo cuando se trata de una acción pública de inconstitucionalidad que tiene efectos erga omnes y validez normativa general. Sería absurdo que un Juez de tutela por medio de un fallo de efectos inter partes decidiera declarar la inexequibilidad para el solicitante y para los demás sí. El control que efectuó fue sobre normas de carácter general, impersonal y abstracto, del cual no es posible predicar la vulneración de derechos subjetivos. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. Lo anterior, teniendo en cuenta que en tales casos los pilares que se pretenden defender no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía

carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 228), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: (…)si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo,

cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia2. Del asunto en concreto La señora Luz Betty Galeano Sepúlveda estima vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales a la vida digna, mínimo vital, no discriminación, respeto e igualdad, por parte de la Corte Constitucional al dictar la sentencia C741 de 26 de septiembre de 2012, a través de la cual declaró fundada la objeción del Gobierno Nacional y la inexequibilidad del Proyecto de Ley No.114 de 2009 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Senado / 296 de 2010 Cámara de Representantes, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

Señala que el Proyecto de Ley no creó nuevas responsabilidades fiscales, ni reformó el régimen prestacional, pues la Ley 91 de 1989 ordenó el pago de la pensión gracia a todos los educadores nombrados hasta el 31 de diciembre de

1980. El Congreso de la República estaba facultado para presentar y aprobar la iniciativa, conforme lo establece el artículo 150 de la Carta Política.

Por lo anterior, afirma que la Corte Constitucional al emitir dicha providencia procedió de forma irregular, pues el Magistrado Ponente había cumplido la edad de retiro forzoso. La Sala advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. En virtud de lo anterior, las sentencias de constitucionalidad, tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ellas surge una limitación consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre el asunto en concreto, salvo que en un nuevo proceso se planteen otros cargos no sometidos a consideración, o que el examen de las normas demandas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta Política, o que exista una

variación en la identidad del texto normativo. Sobre este particular, resulta pertinente referirse a la sentencia T-282 de 26 de junio de 1996, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de exequibilidad, dijo la Corte Constitucional: Si lo que se cuestiona es una sentencia que define la constitucionalidad de una ley, debe tenerse en cuenta que el fallo de exequibilidad produce efectos ergaomnes, se trata de un CONTROL ABSTRACTO como ya lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-496/94: Al respecto debe recordarse que tal y como esta Corporación ya lo ha establecido en anteriores decisiones las sentencias que la Corte Constitucional establece en ejercicio del control constitucional abstracto se diferencia (sic) del resto de decisiones jurisprudenciales porque tienen efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional, esto es, son de obligatorio cumplimiento para todos los particulares y para todas las autoridades. Ocurre que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, es enfático: no procede la tutela “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, y, estas características son propias de la sentencia que define una acción de inconstitucionalidad, luego también por esta razón es improcedente la tutela en la presente acción. La creación por parte del constituyente de un mecanismo de protección de derechos fundamentales, de carácter residual y subsidiario (acción de tutela), impide, a simple vista, su utilización de manera reiterada, pues ello implicaría no

sólo violar el principio de la cosa juzgada constitucional, sino, probablemente, incurrir en una conducta temeraria. Además, de aceptar la procedencia de la acción de tutela, contra sentencias de control abstracto de constitucionalidad serían interminables las acciones propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste del aparato jurisdiccional. De acuerdo con lo anterior y, teniendo en cuenta que la presente acción se dirige contra una sentencia que declaró la inexequibilidad de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por inconstitucional que tiene carácter general, la misma resulta improcedente, conforme lo establece el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Por las razones que anteceden, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por Luz Betty Galeano Sepúlveda, contra la sentencia C-741 de 26 de septiembre de 2012 de la Corte Constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Luz Betty Galeano Sepúlveda contra la Corte Constitucional. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN En comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO