CE-11001-03-15-000-2013-00541-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Por omisión del tutelante de demandar el acto administrativo que niega la relación laboral / RELACIÓN LABORAL – No reconocida / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No acreditado / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA - La providencia acusada no es arbitraria ni caprichosa / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[E]l Tribunal Administrativo del Atlántico concluyó que la falencia en que incurrió el demandante configura lo que se denomina una proposición jurídica incompleta, que impide decidir de fondo sobre el asunto, por cuanto de pronunciarse sobre la nulidad de la comunicación objeto de la demanda, subsistiría otra manifestación de voluntad de la administración en la que se niega la existencia del vínculo laboral reclamado. Del análisis de la decisión atacada no se avizora, la concurrencia de defecto alguno que conlleve la vulneración a los derechos fundamentales del actor, por el contrario, contienen en extenso la motivación que se exige fáctica, jurídica y probatoria, que llevó al tribunal a declara la ineptitud sustantiva de la demanda y a inhibirse para emitir la decisión que resolviera el

asunto. De manera que no se aprecia en la decisión opugnada, el defecto fáctico alegado por el accionante, en tanto no logró demostrar que se desconoció la existencia de las pruebas allegadas, o se equivocó en su valoración. (…) Lo que pretende sin duda el actor es cuestionar la valoración de la prueba que hizo el tribunal, en virtud de la cual consideró que el accionante omitió demandar el acto de la administración, del 28 de junio de 2008, que contenía la manifestación de la entidad en el sentido del no reconocimiento de una relación laboral; con la acción de tutela el actor pretende constituir una tercera instancia, para controvertir la decisión judicial que se encuentra motivada y fundada en la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto. De otra parte, el actor considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico desconoce el derecho a la igualdad, por cuanto, en un asunto idéntico al suyo, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sub sección de Descongestión Laboral, acogió las pretensiones de la demandante. Al respecto cabe señalar que los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional asignada, están sujetos solo al imperio de la ley y sus decisiones son autónomas e independientes, de manera que el Tribunal Administrativo del Atlántico, no está obligado a decidir los asuntos de su competencia, conforme a las decisiones de sus homólogos, solo están obligados a respetar el precedente vertical u horizontal, pero aún pueden apartarse del mismo cuando expongan razonadamente su criterio para tal efecto. En el presente asunto, no se demostró que el Tribunal

Administrativo del Atlántico desconociera el precedente ya sea del Consejo de Estado o sus propias decisiones anteriores sobre el mismo asunto, por el contrario, la decisión se fundó en decisión del máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la materia y no se trata de una providencia arbitraria o caprichosa. En ese orden de ideas, al no demostrarse la concurrencia de una causal específica de procedibilidad en contra de la decisión judicial censurada se negarán las pretensiones del actor, y en consecuencia no se amparan los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00541-00(AC)

Actor: ALFREDO MEJIA DE LAS SALAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO La Sala decide la acción de tutela promovida por Alfredo Mejía de Las Salas contra el Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES ALFREDO MEJÍA DE LAS SALAS laboró al servicio del Distrito Especial y Portuario de Barranquilla desde el 2 de febrero de 2004 hasta el 31 de enero del 2008, en virtud a órdenes de servicios, por lo cual percibía un sueldo de

$780.000.oo. El día 29 de abril de 2008 reclamó administrativamente el reconocimiento y pago

de los derechos prestacionales dejados de percibir como cesantías, descansos compensatorios, cotización a salud y pensión, etc, a la que obtuvo respuesta mediante comunicación OFP0100 del 12 de mayo de 2008, mediante la cual no se accedió a sus pretensiones. Por lo anterior presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Distrito Especial y Portuario de Barranquilla –Secretaría de Educaciónque conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla, que no accedió a las pretensiones de la demanda por no estar demostrados los elementos de la relación laboral. Contra la decisión anterior interpuso recurso de apelación el que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que mediante fallo del 25 de abril de 2012, profirió sentencia en la que revocó el fallo emitido en primera instancia y en su lugar declaró la excepción de inepta demanda. Considera el actor que la decisión afectó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, por lo cual presentó las siguientes pretensiones: “TUTELAR al suscrito ALFREDO MEJÍA DE LAS SALAS, mis derechos constitucionales fundamentales a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y DIGNIDAD HUMANA, que me están siendo vulnerados por la accionada. ORDENAR a la accionada, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, procedan así: DEJAR, sin efecto la sentencia del 25 de abril de 2012 y notificada el 14 de

septiembre del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. PROFERIR, proferir (sic) sentencia de fondo, en la que se estudie y valoren las pruebas aportadas y las normas que regían la garantía del fuero sindical. LIBRAR los oficios y/o comunicaciones, notificándole a los sujetos procesales las órdenes judiciales adoptadas por esa Corporación, resolviendo las pretensiones de la presente acción de tutela. REMITIR a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, el fallo de primera instancia, en el evento que no sea impugnado”,

2. OPOSICIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que se nieguen las pretensiones de la accionante, por cuanto en primer término respecto a la violación del derecho a la igualdad, frente a un caso de idénticas circunstancias fáctica, en el que esa corporación, Subsección de Descongestión Laboral, confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, aduce el tribunal que se trata de dos escenarios fácticos y jurídicos diversos, en tanto que la demanda referida presentada por la señora Carrascal Morillo no fue fallada por esa corporación, por lo cual se desconocen los presupuestos que se dieron en ese asunto.

Ratifica los argumentos expuestos en el fallo censurado por el actor, en cuanto, el demandante no atacó el acto administrativo mediante el cual la administración Distrital negó de manera específica y clara la existencia de la vinculación laboral, esto es el oficio de junio de 2008, en virtud de lo cual el tribunal declaró de oficio al

excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual el tribunal se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo del asunto. Consideró que en la decisión atacada se aplicó la normativa y jurisprudencia vigente sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, que el actor pretende desconocer a través de la acción de tutela como una tercera instancia. Adujo que la acción de tutela no cumple el requisito de la inmediatez, por cuanto la acción constitucional se promovió pasados seis meses desde la notificación del fallo que fue el 12 de septiembre de 2012. El Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, pues el fallo de primera instancia se ajustó a la legalidad y a la jurisprudencia . El municipio de Barranquilla se pronunció como tercero interesado, y solicitó se despachen en forma adversa al actor las pretensiones formuladas mediante la acción de tutela, pues demandante tuvo la oportunidad de intervenir en el proceso contencioso administrativo en defensa de sus intereses, aunque los fallos le fueren adversos. De otra parte la acción de tutela no cumple el requisito de la inmediatez ya que el fallo se notificó en septiembre de 2012 y se presentó una vez superado un plazo razonable. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u

omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten

falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte

Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Sub secciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y

h) violación directa de la Constitución. En el presente asunto pretende el actor se deje sin efectos la sentencia del 25 de abril de 2012, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la de primera instancia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla y, en su lugar declaró probada la excepción de inepta demanda y en consecuencia se declaró inhibido para fallar de fondo. El actor ataca la decisión de segunda instancia del 25 de abril de 2012, porque incurrió en defecto fáctico por carecer de apoyo probatorio y además la providencia se fundamentó en la respuesta que expidió la entidad sobre una certificación laboral, en la que se hizo alusión a aspectos no contenidos en el derecho de petición. En el fallo censurado el tribunal refirió que el actor demandó la nulidad de la comunicación OFP 0100 del 12 de mayo de 2008, mediante la cual la Jefe de la Oficina Administrativa de la Secretaría de Educación de Barranquilla negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas mediante petición del 29 de abril de 2008, por la labor que desempeñó el señor Alfredo Mejía de Las Salas, en la institución Educativa Distrital Inocencio Chincá como aseador. Pero el demandante no incluyó en la demanda la nulidad del oficio de fecha 28 de junio de 2008, mediante el cual el Secretario Administrativo de la Alcaldía de Barranquilla, respondió otra petición del actor en la cual se manifestó lo siguiente:

(…) se observa que el señor ALFREDO MEJÍA DE LAS SALAS suscribió varias órdenes de prestación de servicio (sic) con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla a la luz de la ley 80 de 1993. 2. Esta modalidad no reconoce relación laboral por disposición legal a un (sic) más cuando el contratista contó con autonomía e independencia para la ejecución del objeto del contrato. El mismo contrato en una de sus clausulas manifiesta que la ordene (sic) de prestación de servicio (sic) no general relación laboral alguna con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, en virtud de lo anterior no se reconoce la existencia de relación laboral con el señor ALFREDO MEJÍA DE LAS SALAS para con el Distrito de Barranquilla ya que no se dan los elementos necesarios para ello (…)” En ese orden de ideas, consideró el tribunal razonadamente que el actor debió demandar también este último oficio por medio del cual la administración expresó su voluntad de no reconocimiento de una relación laboral con el señor Alfredo Mejía de las Salas con el Distrito de Barranquilla, para lo cual se fundamentó en los artículos 85 y 138 del Código Contencioso Administrativo, así como en decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN que al respecto dijo: (…) Es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente

la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad (…)” Con fundamento en lo anterior el Tribunal Administrativo del Atlántico concluyó que la falencia en que incurrió el demandante configura lo que se denomina una proposición jurídica incompleta, que impide decidir de fondo sobre el asunto, por cuanto de pronunciarse sobre la nulidad de la comunicación objeto de la demanda, subsistiría otra manifestación de voluntad de la administración en la que se niega la existencia del vínculo laboral reclamado. Del análisis de la decisión atacada no se avizora, la concurrencia de defecto alguno que conlleve la vulneración a los derechos fundamentales del actor, por el contrario, contienen en extenso la motivación que se exige fáctica, jurídica y probatoria, que llevó al tribunal a declara la ineptitud sustantiva de la demanda y a inhibirse para emitir la decisión que resolviera el asunto. De manera que no se aprecia en la decisión opugnada, el defecto fáctico alegado por el accionante, en tanto no logró demostrar que se desconoció la existencia de las pruebas allegadas, o se equivocó en su valoración, sobre ese punto se ha pronunció la Corte Constitucional: En otras palabras, se presenta defecto fáctico por omisión cuando el juzgador se abstiene de decretar pruebas. Lo anterior trae como consecuencia 'impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para

la solución del asunto jurídico debatido'. Existe defecto fáctico por no valoración del acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar pruebas que obran en el expediente bien sea porque 'no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.' Hay lugar al defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio cuando o bien 'el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva' dando paso a un defecto fáctico por no excluir o valorar una prueba obtenida de manera ilícita"4]. Lo que pretende sin duda el actor es cuestionar la valoración de la prueba que hizo el tribunal, en virtud de la cual consideró que el accionante omitió demandar el acto de la administración, del 28 de junio de 2008, que contenía la manifestación de la entidad en el sentido del no reconocimiento de una relación laboral; con la acción de tutela el actor pretende constituir una tercera instancia, para controvertir la decisión judicial que se encuentra motivada y fundada en la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto. De otra parte, el actor considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico desconoce el derecho a la igualdad, por cuanto, en un asunto idéntico al suyo, el

Tribunal Administrativo del Atlántico, Sub sección de Descongestión Laboral, acogió las pretensiones de la demandante. Al respecto cabe señalar que los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional asignada, están sujetos solo al imperio de la ley y sus decisiones son autónomas e independientes, de manera que el Tribunal Administrativo del Atlántico, no está obligado a decidir los asuntos de su competencia, conforme a las decisiones de sus homólogos, solo están obligados a respetar el precedente vertical u horizontal, 4 Corte Constitucional,T-1065/06, M.P. Dr. Humberto Sierra Porto. pero aún pueden apartarse del mismo cuando expongan razonadamente su criterio para tal efecto. En el presente asunto, no se demostró que el Tribunal Administrativo del Atlántico desconociera el precedente ya sea del Consejo de Estado o sus propias decisiones anteriores sobre el mismo asunto, por el contrario, la decisión se fundó en decisión del máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la materia y no se trata de una providencia arbitraria o caprichosa. En ese orden de ideas, al no demostrarse la concurrencia de una causal específica de procedibilidad en contra de la decisión judicial censurada se negarán las pretensiones del actor, y en consecuencia no se amparan los derechos fundamentales invocados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: 1.- NIEGASE las pretensiones de la acción de tutela promovida en contra del

Tribunal Administrativo del Atlántico. 2.- Si no se impugna la sentencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS