CE-11001-03-15-000-2013-00564-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los tres años desde la notificación de la providencia acusada / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El recurso extraordinario de revisión interpuesto no justifica la tardanza del actor / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Desistido Pues bien, en el presente asunto, debe decirse que no obstante la cuestión objeto de debate tiene relevancia constitucional por tratarse de la protección de los derechos fundamentales del actor, la acción no cumple con el requisito de inmediatez, circunstancia que la hace improcedente. (…) Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el cual se interpone el amparo, es del 9 de julio de 2009 y el 19 de marzo de 2013 el señor [C.R.C.C] formuló la solicitud de protección. (…) La acción de amparo constitucional ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone en duda el nivel de

afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. Admitir la interposición de tutelas contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un periodo de tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. En el asunto puesto a consideración de la Sala en esta oportunidad, no se advierte razón alguna que justifique una demora de más de tres años y medio en invocar la protección de los derechos fundamentales del señor [C.R.C.C.] ante el juez constitucional y por lo tanto, la acción debe ser rechazada. Frente a la tardanza en la interposición de la tutela alega el actor que para el 21 de julio de 2010 interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca recurso extraordinario de revisión, razón por la cual el proceso fue remitido al Consejo de Estado en donde permaneció hasta el 6 de diciembre de 2012 cuando fue aceptado el desistimiento del recurso. (…) En ese sentido, considera la Sala que el hecho de que “…en los Recursos Extraordinarios de Revisión presentados ante esta Corporación, en los que se pide la revocatoria del fallo del Ad Quem por aplicación de la prescripción trienal, estos recursos están siendo rechazados…”, no justifica la procedencia de la acción de tutela, que está instituida para proteger derechos fundamentales de los ciudadanos y no para cuestionar las decisiones que los jueces ordinarios dictan en sus providencias. (…) En ese orden, la acción de amparo constitucional será procedente existiendo otro mecanismo de

defensa judicial únicamente cuando se alegue un perjuicio irremediable, circunstancia que no se presenta en el caso que se analiza. De lo anterior se colige que no existe razón alguna que justifique el haber tardado más de tres años antes de acudir al juez constitucional invocando la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, razón por la que la misma se torna improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00564-00(AC)

Actor: CARLOS RAFAEL CARRILLO CELIS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION A Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Rafael Carrillo Celis contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Séptimo

Administrativo del Circuito de Bogotá. ANTECEDENTES Carlos Rafael Carrillo Celis, actuando por intermedio de apoderado, formuló solicitud de amparo constitucional con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá. PRETENSIONES Solicita que se conceda la protección de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia se deje sin efectos la sentencia del 9 de julio de 2009 proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenándole que en el término perentorio de cuarenta y ocho horas profiera nueva determinación que se ajuste a los parámetros jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado en relación con la aplicación de la prescripción cuatrienal, así como el reajuste de las mesadas pensionales entre el 19 de septiembre de 2002 y el 18 de septiembre de 2003. Fundamenta su petición en los siguientes hechos: En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó la nulidad del Oficio No. 260898 del 11 de diciembre de 2006 por medio del cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó el reajuste de su asignación de retiro con el incremento del I.P.C. desde 1997 hasta el año 2004, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara a la demandada a efectuar el reajuste de su asignación de retiro con los intereses y la correspondiente indexación de las sumas adeudadas a la fecha en que se realizara el pago efectivo de la prestación adeudada. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, quien mediante fallo del 18 de diciembre de 2008 reconoció el derecho del demandante a que sobre su asignación de retiro le fuesen realizados los reajustes conforme al I.P.C. para los años 1997 a 2004, declarando la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 19 de septiembre del 2002 conforme a la prescripción cuatrienal establecida en el Decreto 1211 de 1990. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en proveído del 9 de julio de 2009 revocó

los numerales 1º y 3º del fallo de primera instancia para en su lugar declarar “… prescritas las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 19 de septiembre de 2003, de conformidad con el artículo 43 del Decreto 4433 del 2004”. Consideró el Tribunal teniendo en cuenta que la solicitud de reajuste se realizó el día 19 de septiembre de 2006, esto es, en vigencia del Decreto 4433 de 2004, la prescripción que debe aplicarse es la trienal que consagra el artículo 43 del citado compendio normativo. El 21 de julio de 2010, el actor interpuso recurso extraordinario de revisión, en virtud del cual el expediente fue remitido al Consejo de Estado; sin embargo, el 24 de octubre de 2012 se presentó memorial de desistimiento del recurso, aceptado el 6 de diciembre del mismo año. CONTESTACIÓN El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá se pronunció en el sentido de solicitar la declaratoria de improcedencia de la acción constitucional por cuanto la misma no fue instituida como una instancia adicional a las existentes. Afirma que el debate procesal culminó con la decisión del ad quem, Tribunal que estuvo parcialmente de acuerdo con la decisión adoptada por su despacho y por ello, no puede permitirse que mediante la tutela se reabra un debate que ya fue decidido en la etapa correspondiente. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio sobre los hechos de la solicitud. CONSIDERACIONES Estima el actor que con la providencia judicial proferida el 9 de julio de 2009 por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual revocó los numerales 1º y 3º del fallo de primera instancia y declarar prescritas las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 19 de septiembre de 2003, dando aplicación al artículo 43 del Decreto 4433 del 2004 que consagra la prescripción trienal, decisión que desconoce el precedente jurisprudencial sentado por esta Corporación. Considera que la interpretación del Tribunal vulnera su derecho a la igualdad debido a que en similares circunstancias, distintos integrantes de las Fuerzas Militares se han visto beneficiados con la aplicación de la prescripción cuatrienal que establece el Decreto 1211 de 1990. Indica además que con el referido fallo, se incurrió en una vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado trazado en fallo del 11 de junio de 2009 (1091-08), reiterado el 30 de septiembre de 2010 (0550-10). Para resolver, se tiene lo siguiente: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y

consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe

acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 Pues bien, en el presente asunto, debe decirse que no obstante la cuestión objeto de debate tiene relevancia constitucional por tratarse de la protección de los derechos fundamentales del actor, la acción no cumple con el requisito de inmediatez, circunstancia que la hace improcedente. Acerca de la oportunidad para presentar la acción de tutela, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: “De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. ... Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no

deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su “inmediatez”: ... “En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello.

en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión... …‘la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.’”(C-543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)”3. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el cual se interpone el amparo, es del 9 de julio de 2009 y el 19 de marzo de 2013 el señor Carlos Rafael Carrillo Celis formuló la solicitud de protección. Está acreditado que el actor en ejercicio de la acción contenida en el artículo 85 del C.C.A., demandó la nulidad del Oficio No. 260898 del 11 de diciembre de 2006, mediante el cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó el reajuste de la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor a partir de 1997. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá en proveído del 18 de diciembre de 2008, condenó a la entidad demandada a reajustar la asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del I.P.C. certificadas por el D.A.N.E., “…para los años 2001 y siguientes hasta el reajuste pensional del decreto 4433 de 2004, con efectividad fiscal a partir del 19 de septiembre de 2002 por prescripción cuatrienal”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 9 de julio de 2009, revocó parcialmente la decisión anterior por considerar que la prescripción a aplicar no era la cuatrienal que establece el Decreto 1211 de 1990, sino la trienal contenida en el artículo 45 del Decreto 4433 de 2004. La acción de amparo constitucional ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone en duda el nivel de afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. Admitir la interposición de tutelas contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un periodo de tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. En el asunto puesto a consideración de la Sala en esta oportunidad, no se advierte razón alguna que justifique una demora de más de tres años y medio en invocar la protección de los derechos fundamentales del señor Carlos Rafael Carrillo Celis ante el juez constitucional y por lo tanto, la acción debe ser rechazada. Frente a la tardanza en la interposición de la tutela alega el actor que para el 21 de julio de 2010 interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca recurso extraordinario de revisión, razón por la cual el proceso fue remitido al Consejo de Estado en donde permaneció hasta el 6 de diciembre de 2012 cuando fue aceptado el desistimiento del recurso. Con lo anterior pretende el señor Carrillo Celis demostrar que en la actualidad no

existe ninguna acción judicial que le permita invocar la protección de sus derechos distinta y justificar la tardanza en la interposición de la acción de amparo. 3 SU-961 de 1999, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa Conviene insistir igualmente en el carácter subsidiario de esta acción constitucional y el contenido del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que establece como causal de improcedencia la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales. Concretamente, frente a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido como una de las causales generales de procedibilidad, claramente derivada de la citada norma, el que se haya agotado el trámite procesal previsto para la defensa de las garantías jurídicas de la persona. Al respecto ha dicho: “b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.”4

En ese sentido, considera la Sala que el hecho de que “…en los Recursos Extraordinarios de Revisión presentados ante esta Corporación, en los que se pide la revocatoria del fallo del Ad Quem por aplicación de la prescripción trienal, estos recursos están siendo rechazados…”, no justifica la procedencia de la acción de tutela, que está instituida para proteger derechos fundamentales de los ciudadanos y no para cuestionar las decisiones que los jueces ordinarios dictan en sus providencias. Al respecto esta Corporación se ha pronunciado en el siguiente sentido: “…la acción de tutela no es procedente como medio supletorio de otros instrumentos de defensa judicial, tampoco los suprime o desplaza, ni compite o alterna con ellos. No es factible que el interesado elija, según su discrecionalidad, entre la tutela y el medio de defensa previsto por la ley, porque siempre prevalece aquélla. La excepción a esta preceptiva es que el mecanismo de defensa judicial ordinario no resulte idóneo y eficaz, es decir, adecuado y contundente. Corresponde al juez verificar, en cada caso, si por sus características la acción ordinaria es suficiente para salvaguardar los derechos que se alegan vulnerados o amenazados. Desde luego, no es posible eludir las acciones ordinarias con el pretexto de que éstas resultan engorrosas o demoradas. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para decidir cualquier controversia. En ese orden de ideas, le corresponde al juez proteger la subsidiariedad de la tutela, pues, de lo contrario esta se desnaturalizaría. El valor de la tutela es precisamente

brindar un remedio expedito y eficaz en ausencia de un medio de defensa judicial ordinario. Todas las acciones judiciales están diseñadas para garantizar los derechos constitucionales y legales de quienes recurren a ellas.”5 4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 5 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 21 de enero de 2010. Rad. No.: 25000-23-15-000-2008-0149301(AC). C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En ese orden, la acción de amparo constitucional será procedente existiendo otro mecanismo de defensa judicial únicamente cuando se alegue un perjuicio irremediable, circunstancia que no se presenta en el caso que se analiza. De lo anterior se colige que no existe razón alguna que justifique el haber tardado más de tres años antes de acudir al juez constitucional invocando la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, razón por la que la misma se torna improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA RECHAZASE por improcedente la acción de amparo constitucional instaurada por el señor Carlos Rafael Carrillo Celis contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO