CE-11001-03-15-000-2013-00620-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura fue proferida el 3 de noviembre de 2011, notificada por edicto del 28 de agosto de 2012, desfijado el 31 del mismo mes y año , así, a la fecha de presentación de esta acción, el 1º de abril del 2013, han transcurrido siete meses (…) En el caso concreto, el accionante no esgrimió argumento alguno tendiente a justificar la demora en la interposición de la acción. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00620-01(AC)

Actor: ALVARO EDUARDO HERRERA CARRERA Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION PRIMERA La Sala decide la impugnación interpuesta por ÁLVARO EDUARDO HERRERA

CARRERA contra la providencia del 15 de agosto de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que decidió: “RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Álvaro Eduardo Herrera Carrera contra la Sección Primera del Consejo de Estado. (…).” Álvaro Eduardo Herrera Carrera promovió acción de tutela por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la honra, al trabajo, al buen nombre y al mínimo vital, presuntamente vulnerados con el fallo de 3 de noviembre de 2011, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que incoó en contra de la Contraloría del Departamento de Cundinamarca, con base en los hechos que se exponen a continuación: El accionante manifestó que, desde abril de 1996 hasta julio de 1997, se desempeñó como representante del ministro de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. Relató que, por motivos de utilidad, solicitó autorización a la Junta Administradora para invertir en certificados de depósito a término, CDT`s, los excedentes de tesorería del situado fiscal de educación depositados en cuentas corrientes sin movimiento.

Indicó que dicha junta autorizó la mencionada operación mediante Acta No. 003 de 22 de mayo de 1996, con lo que se procedió a constituir los CDTs en diferentes entidades, entre ellas, la financiera ARFIN S.A., volviéndolos a invertir una vez se redimían, lo cual arrojó un rendimiento aproximado de $4.000`000.000. Refirió que, para la época, esos recursos se encontraban incorporados en el presupuesto general de la Nación. Señaló que, la financiera ARFIN S.A. fue intervenida por la Superintendencia Bancaria, entidad que tomó la posesión de sus bienes y ordenó su liquidación mediante Resolución No. 1200 de 20 de noviembre de 1997. Narró que, como representante del Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, constituyó en dicha financiadora varios CDTs, por el término de 12 meses y por un valor de $2.000`000.000 y, una vez fue liquidada dicha entidad, les fueron restituidos $335`509.852,54, más $7`500.000 pagados por el seguro, dejando un saldo por pagar de $1.748`471.208,46. Manifestó que, por medio del Oficio No. OF-291 de 18 de noviembre de 1997, el Representante del Ministro de Educación informó al Contralor de Cundinamarca que las antedichas inversiones en CDT`s se habían realizado sin la debida autorización de la Junta Administradora, lo que dio lugar a una auditoría en la tesorería del Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. En virtud de lo anterior, indicó que, el 18 de septiembre de 1998, la Contraloría

Departamental de Cundinamarca inició la investigación fiscal No. 9808010 que, en últimas, concluyó con la Resolución No. 000001 del 18 de enero de 2001, proferida por la Unidad de Juicios Fiscales, que determinó la responsabilidad fiscal en su contra por el monto de $3.562`885.649, decisión confirmada mediante las resoluciones No. 00001 de 21 de agosto de 2001 y No. 1009 de 13 de diciembre del mismo año. Relató que, por lo anterior, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría Departamental de Cundinamarca, con el fin de obtener la nulidad de los actos que decretaron la responsabilidad fiscal, atrás referidos, la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que, mediante providencia del 16 de marzo de 2006, negó las pretensiones contenidas en el libelo demandatorio. Señaló que dicha decisión fue apelada y correspondió su resolución a la Sección Primera del Consejo de Estado que, por medio de la sentencia del 3 de noviembre de 2011, confirmó la de primer grado. PETICIÓN En consecuencia propuso las siguientes pretensiones: “Solicito que: a) se deje sin efecto la sentencia del Consejo de Estado que cuestiono mediante esta acción de tutela; b) que se le ordene a la Sección Primera de esa Corporación proferir en un término breve nueva sentencia en la que adopte el criterio según el cual la Contraloría Departamental de Cundinamarca

carecía de competencia para proferir los actos que me declararon fiscalmente responsable, y que decida sobre las pretensiones de restablecimiento que formulé en la demanda.” Como fundamento, argumentó que el fallo atacado constituye defecto fáctico por cuanto, para decidir, no se tuvo en cuenta la totalidad del material probatorio aportado al proceso, así como defecto por violación directa de la Constitución Política en virtud de que, a su juicio, la Corporación accionada desconoció el mandato contenido en el artículo 272 superior, sobre el control que ejercen las Contralorías Departamentales sobre los recursos igualmente departamentales. OPOSICIÓN La Sección Primera del Consejo de Estado fue vinculada a la presente acción de amparo pero guardó silencio. La Contraloría Departamental de Cundinamarca, por medio de su apoderada, solicitó que la acción de tutela se rechazara por improcedente. Lo anterior, por cuanto consideró que no se encuentra acreditado el requisito de la inmediatez, desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, característico de este tipo de acción cuando se interpone en contra de una decisión judicial, sin que el accionante presente algún tipo de justificación por su actuar tardío. EL FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante fallo del 15 de agosto de 2013, rechazó por improcedente la presente acción de amparo. Lo anterior, por cuanto consideró que la decisión atacada fue proferida de acuerdo a razonamientos lógicos y debidamente fundamentados, así como debatiendo y despachando ampliamente cada uno de los alegatos formulados por el

demandante en el proceso y otorgando la totalidad de garantías procesales. LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la anterior decisión dentro del término oportuno para ello, con fundamento en que esta fue proferida sin motivación alguna, puesto que no valoró los argumentos expuestos en el escrito de solicitud de amparo. En este sentido, adujo que el a quo dejó de lado el análisis sobre los defectos en los que, a su juicio, incurrió el fallo atacado, esto es, por violación directa de la Constitución Política; defecto sustantivo por aplicación de normas inexistentes o inconstitucionales; y defecto fáctico por no haber valorado la totalidad del material probatorio que reposaba en el expediente. Trámite previo. Previo a decidir la segunda instancia del presente proceso, la Sala debe recordar que, una vez proferida la decisión de primer grado, el expediente fue enviado el 13 de septiembre de 2013 a la Corte Constitucional para su eventual revisión, sin haber notificado debidamente el fallo. Por lo anterior, el accionante solicitó la nulidad de lo actuado a partir de dicho momento, con fundamento en la indebida notificación de la providencia de primera instancia, y en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Una vez agotado el trámite del incidente de nulidad, la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación profirió auto el 5 de junio de 2014 en el que resolvió declarar la nulidad de las actuaciones surtidas a partir de la notificación de la sentencia del 15 de agosto de 2013 y, de igual forma, conceder la impugnación interpuesta por la parte actora, incluida en el mismo escrito en el que solicitó que

se declarara la nulidad por falta de notificación. En consecuencia, el expediente ingresó al Despacho para fallo de segunda instancia el 4 de agosto de 2014, tal y como consta en su folio 376. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un

mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones(artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 2012-02201-01, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto, se admite la procedencia excepcional contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la

sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, Álvaro Eduardo Herrera Carrera pidió que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, a la honra, al trabajo, al buen

nombre y al mínimo vital, presuntamente vulnerados con el fallo de 3 de noviembre de 2011, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que incoó en contra de la Contraloría del Departamento de Cundinamarca y, en consecuencia, que este se dejara sin efectos y se dictara uno nuevo que proteja los derechos fundamentales invocados. Como fundamento de su pretensión, argumentó que la sentencia cuestionada de segunda instancia constituye defecto fáctico y defecto por violación directa de la Constitución Política. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante providencia del 15 de agosto de 2013, rechazó por improcedente la tutela impetrada con fundamento en que no se verificó la ocurrencia de alguna de las causales especificas de procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales. El accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual adujo que la sentencia de primer grado fue proferida sin motivación y, de igual forma, reiteró que el fallo atacado incurrió en defecto fáctico; por violación directa de la Constitución Política; y sustantivo por aplicación de normas inexistentes o inconstitucionales. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura fue proferida el 3 de noviembre de 20113, notificada por edicto del 28 de agosto de 2012, desfijado el 31 del mismo mes y año4, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 1º de abril del 20135, han

transcurrido siete meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda6, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal 3 Ver folio 60 del expediente. 4 Ver folio 106 posterior del expediente. 5 Ver primer folio del expediente.

6 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra los mismos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el caso concreto, el accionante no esgrimió argumento alguno tendiente a justificar la demora en la interposición de la acción. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, el 15 de agosto de 2013, mediante el cual rechazó por improcedente la acción incoada, pero en el entendido de que la tutela se debió negar por improcedente y no rechazarse, porque en los términos

del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, situación que aquí no ocurrió. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 15 de agosto de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de

tutela promovida por ÁLVARO EDUARDO HERRERA CARRERA, contra el Consejo de Estado, Sección Primera.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

3. Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ