CE-11001-03-15-000-2013-00623-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Noción / ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procede excepcionalmente / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALRequisitos La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto. Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta

acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional…Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado NOTA DE RELATORIA: Sobre los derechos al debido proceso e igualdad, ver jurisprudencia de esta corporación, EXP: AC-2006-00691, AC 2008-00539, AC 200800720-01 y AC 2008-01063-01. Acerca de la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar eentre otras, EXP: AC2009-00778; AC-2010-1239, 2010-01271 y 2009-01328-01 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No procede si se busca controvertir una acción de esta misma naturaleza / INCIDENTE DE DESACATO - Es un trámite incidental accesorio y busca garantizar el cumplimento de las órdenes proferidas por el juez de tutela por la tanto hace improcedente la presente acción de tutela Se observa que las providencias atacadas por esta vía decidieron el incidente de desacato propuesto por la señora Clara Inés Gallego Mejía contra el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, lo que, de entrada, torna improcedente la acción, toda vez que dicho trámite incidental es accesorio y busca garantizar el cumplimento de las órdenes proferidas por el juez de tutela. La Corte

Constitucional destacó dentro de las causales genéricas de procedibilidad que la providencia atacada no haya resuelto una acción de tutela…En consecuencia, la interposición de esta nueva acción de tutela vulnera los principios de economía, celeridad y eficacia que la rigen, pues hace que la inicial controversia planteada sea improcedentemente analizada por varios jueces, lo que impide una decisión judicial definitiva respecto de los derechos cuya protección se solicita…Así las cosas, si bien es cierto, que el incidente de desacato es accesorio, no es independiente de la acción de tutela en la que se amparan los derechos fundamentales y, en consecuencia, se profieren las respectivas órdenes, razón por la que no es posible prolongar de manera indefinida los debates judiciales ya concluidos NOTA DE RELATORIA: Al respecto consultar Corte Constitucional, sentencias T104 de 2007 y S-1219 de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00623-01(AC)

Actor: GLORIA PATRICIA RAMIREZ SEPULVEDA

Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Y SECCION

TERCERA, SUBSECCION A DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decida la Sala la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 24 de junio del 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de

Estado que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Gloria Patricia Ramírez Sepúlveda, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al bueno nombre y al trabajo. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) se REVOQUE el AUTO INTERLOCUTORIO radicado No. 165 del 13 de Septiembre de 2012 con el cual se terminó el trámite incidental y se SANCIONÓ con multa a la Dra. GLORIA PATRICIA RAMÍREZ

SEPÚLVEDA.”

2. Hechos Del estudio del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Clara Inés Gallego Mejía interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición.

El Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de tutela y mediante providencia del 9 de septiembre del 2011, accedió al amparo solicitado y ordenó a la Oficina de Devolución de Aportes del Instituto de Seguros Sociales dar respuesta clara, precisa y de fondo a la petición presentada por la señora Gallego Mejía el 8 de julio de 2011. El anterior fallo no se cumplió, razón por la que se inició el respectivo incidente de desacato y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá en providencia del 13 de

septiembre del 2012, sancionó a la señora Gloria Patricia Ramírez Sepúlveda, en su calidad de asesora de la Oficina de Devolución de Aportes del Instituto de Seguros Sociales, con multa de diez salarios mínimos mensuales legales vigentes. La Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció en grado de consulta el anterior auto y mediante providencia del 7 de febrero del 2013, confirmó la sanción. La señora Clara Inés Gallego Mejía presentó memorial desistiendo del incidente de desacato porque ya se había efectuado el cumplimiento del fallo de tutela del 9 de septiembre del 2011. La actora manifestó que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico al desconocer la solicitud de desistimiento referida, luego, debió declararse carencia actual de objeto por hecho superado. Igualmente, sostuvo que en virtud del Decreto 2013 de 2012 actualmente es Colpensiones la entidad encargada de administrar el régimen de prima media con prestación definida y no el Instituto de Seguros Social en Liquidación.

3. Oposiciones La doctora María Teresa Leyes Bonilla, Juez Quinto Administrativo de Bogotá, informó el trámite que se le dio al incidente de desacato promovido por la señora Clara Inés Gallego Mejía y manifestó que éste duró aproximadamente dos años y que en el ese tiempo no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela.

Adujo que la acción de tutela no es el medio idóneo para controvertir decisiones judiciales que se ajustaron a la normativa vigente. El doctor Juan Carlos Garzón Martínez, Magistrado de la Sección Tercera,

Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora, pues esa autoridad realizó una debida valoración probatoria y que el cumplimiento del fallo se hizo efectivo solamente hasta que se notificó la providencia que confirmó la sanción por desacato. Afirmó que la presente acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad señalados por la Corte Constitucional, luego, solicitó que se negaran las pretensiones.

4. Intervención del tercero interesado La señora Clara Inés Gallego Mejía guardó silencio.

5. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante providencia del 24 de junio del 2013, negó el amparo solicitado, al considerar que la actora debió acreditar el cumplimiento del fallo de tutela durante el término de traslado del incidente de desacato y no lo hizo, luego, la tutela no es el medio procesal para subsanar su negligencia en el trámite procesal.

Sostuvo que el hecho de que a la señora Clara Inés Gallego Mejía le fue reconocida su pensión de vejez, ello no la exime de la imposición de la sanción.

6. Impugnación La demandante impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y

lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la señora Gloria Patricia Ramírez Sepúlveda pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al bueno nombre y al trabajo, que considera vulnerados con las providencias del 13 de septiembre del 2013 y del 7 de febrero del 2013, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias

judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el

cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La actora sostiene que el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales invocados, por cuando no se tuvo en cuenta que la orden proferida en el fallo de tutela del 9 de septiembre del 2011, que dio origen al incidente de desacato, ya se cumplió. Se observa que las providencias atacadas por esta vía decidieron el incidente de desacato propuesto por la señora Clara Inés Gallego Mejía contra el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, lo que, de entrada, torna improcedente la acción, toda vez que dicho trámite incidental es accesorio y busca garantizar el cumplimento de las órdenes proferidas por el juez de tutela. La Corte Constitucional destacó dentro de las causales genéricas de procedibilidad que la providencia atacada no haya resuelto una acción de tutela, al respecto ha indicado que «no procede la acción de tutela encaminada a infirmar las decisiones adoptadas en una acción similar. (…)»3 Esa improcedencia busca

«i) hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una vez»4. En consecuencia, la interposición de esta nueva acción de tutela vulnera los principios de economía, celeridad y eficacia que la rigen, pues hace que la inicial controversia planteada sea improcedentemente analizada por varios jueces, lo que impide una decisión judicial definitiva respecto de los derechos cuya protección se solicita. Así las cosas, si bien es cierto, que el incidente de desacato es accesorio, no es independiente de la acción de tutela en la que se amparan los derechos 3 T-104/07 4 S-1219/01 fundamentales y, en consecuencia, se profieren las respectivas órdenes, razón por la que no es posible prolongar de manera indefinida los debates judiciales ya concluidos, pues, a pesar de que el procedimiento es breve, las partes gozan de todas las prerrogativas propias de cualquier proceso judicial. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 24 de junio del 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, por medio de la Sección Cuarta - administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 24 de junio del 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ