CE-11001-03-15-000-2013-00689-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses desde la notificación de la providencia acusada / REQUISITO DE INMEDIATEZ /

DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida el 13 de septiembre de 2012 y notificada por edicto del 23 del mismo mes y año, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta más de 6 meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…) Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza,

pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00689-00(AC)

Actor: ANA CARMEN MOGOLLON HERRERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela promovida por Ana Carmen Mogollón Herrera contra el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 [2] del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES ANA CARMEN MOGOLLÓN HERRERA, mediante apoderado, interpuso acción de tutela porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de confianza legítima, con la decisión adoptada por el Tribunal

Administrativo de Santander el 13 de septiembre de 2012, que confirmó la proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 25 de abril de 2011, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que se declarara la ilegalidad del acto administrativo, mediante el cual se negó a su favor el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada, conforme con los hechos que se resumen a continuación: La accionante se vinculó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN el 27 de noviembre de 1992, en el cargo de técnico en ingresos públicos IV, nivel 28, grado 17, inscrita en carrera administrativa. Indicó, que por cumplir con el lleno de los requisitos contenidos en los Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997, solicitó a la DIAN que le reconociera y pagara la prima técnica por formación avanzada, petición que fue negada en Oficio No. 00214-02460 de 6 de abril de 2010. Contra el referido acto administrativo la señora Mogollón Herrera interpuso los recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos en las Resoluciones No. 0004196 de 5 de mayo y 0004956 de 25 de mayo de 2010, respectivamente, mediante las cuales se confirmó la negativa. Por lo anterior, la actora formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, para que se declarara la ilegalidad del Oficio No. 00214-02460 de 6 de abril de 2010 y las Resoluciones No. 0004196

de 5 de mayo y 0004956 de 25 de mayo de 2010, que correspondió por reparto al Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga. El referido despacho judicial, en sentencia de 25 de abril de 2011, despachó desfavorablemente las súplicas de la demanda. Contra esta decisión el apoderado de la accionante presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander que, en proveído de 13 de septiembre de 2012, notificado por edicto del 23 del mismo mes y año, confirmó íntegramente lo decidido por el a quo. Señaló el actor que dichas providencias constituyen vía de hecho por defecto fáctico, pues tanto el juzgado como el tribunal desestimaron las pretensiones de la demanda porque consideraron que la actora no probó en debida forma su calidad de beneficiaria de la prestación pedida, no obstante lo cual, le impusieron una carga probatoria exagerada que no está contemplada en la ley. Finalmente, señaló que las determinaciones acusadas desconocieron el precedente horizontal instituido por el mismo tribunal, pues otros casos con supuestos fácticos y normativos idénticos al suyo fueron resueltos favorablemente. En consecuencia, elevó la siguiente pretensión: “sírvanse Ustedes, Honorables Consejeros, Tutelar (sic) los derechos de mi asistida ye n tal virtud, dejar sin efectos las sentencias aludidas y en su lugar, ordenar que el Tribunal Administrativo de Santander reemplace el proveído confirmatorio de la Primera Instancia, ampare y restablezca todos los derechos

fundamentales vulnerados o desconocidos, reconociendo en favor de mi prohijada la Prima técnica por Formación Avanzada en los términos pedidos en la demanda –pretensiones 2º, 3º y 4º, previa nulificación (sic) de los actos acusados inicialmente.” Avocado el conocimiento de la presente acción, se vinculó a las autoridades judiciales demandadas y a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, como terceros interesados en las resultas del proceso.

II. OPOSICIÓN Sandra Liliana Cadavid Ortiz, Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, pidió que se declarara la improcedencia de la presente acción o, en su defecto, que se negaran las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de lo anterior, señaló que la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales se encuentra condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos de carácter especial que, en el caso concreto, no fueron demostrados. El Magistrado Iván Mauricio Mendoza Saavedra del Tribunal Administrativo de Santander solicitó que se declarara la improcedencia del amparo deprecado o, en todo caso, que se negara el mismo, para lo cual argumentó que la decisión cuestionada se profirió conforme con las normas y jurisprudencia aplicables al caso concreto. En tal sentido, dijo que del material probatorio obrante en el proceso ordinario, la Sala de decisión concluyó que, a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, la accionante no cumplía con el requisito de los tres años de experiencia

altamente calificada en el ejercicio profesional y, por lo tanto, que no había lugar al reconocimiento de la prima técnica pedida. El Juez Once Administrativo de Bucaramanga, a pesar de haber sido notificado en debida forma del presente trámite, guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el

estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo,

e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la accionante solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander el 13 de septiembre de 2012, que confirmó la proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 25 de abril de 2011, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que se declarara la ilegalidad del acto administrativo, mediante el cual se negó a su favor el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Lo anterior, por cuanto, considera la actora, que al negar las pretensiones de la demanda, el tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, pues fundó tal decisión en la errónea interpretación de disposiciones normativas y, además, desconoció las pruebas aportadas. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la actora

carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida el 13 de septiembre de 2012 y notificada por edicto del 23 del mismo mes y año, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta más de 6 meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite

para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 T-123 de 2007, ibídem. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley.

FALLA: NIEGASE por improcedente la acción de tutela instaurada por Ana Carmen Mogollón Herrera contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA BRICEÑO

DE VALENCIA

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS