CE-11001-03-15-000-2013-00788-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente por existencia de otro mecanismo de defensa judicial Vistas las circunstancias del caso, es claro que la actora contó con otro mecanismo de defensa judicial, como fue acudir al recurso de apelación, procedente por disposición legal contra la decisión que ahora controvierte, en cuyo marco pudo ventilar sus alegaciones, de manera que en segunda instancia, se emitiera un pronunciamiento frente a la legalidad de la decisión. De conformidad con el artículo 243, numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son apelables los autos proferidos en primera instancia por los Tribunales y jueces, entre los cuales se enlistan, el que rechace la demanda. Así las cosas, se concluye la improcedencia de la acción de tutela sub lite, en tanto la tutelante contó con otro medio de defensa judicial, como era el recurso de apelación, del cual no hizo uso. La Sala recuerda que la acción de tutela no fue concebida como un instrumento alternativo o supletorio de los procedimientos ordinarios de defensa consagrados por el legislador, en cuyo marco se garantiza el acceso a la administración de justicia y el debido proceso de las partes en contienda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00788-00(AC)

Actor: MARIA ELOISA CAÑON BERMUDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La señora María Eloisa Cañón Bermúdez, actuando en nombre propio, interpone acción de tutela a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 4º Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del

Meta. Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes: Cuenta que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Municipal de Restrepo (Meta) con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 092 de 30 de abril de 2012, mediante la cual se revocó el silencio administrativo positivo configurado por la falta de respuesta a una petición mediante la cual solicitó el otorgamiento de una licencia de construcción para la demolición, ampliación y reforzamiento estructural de una vivienda de interés social. Señala que la demanda fue dirigida al Tribunal Administrativo del Meta, pero que este la inadmitió mediante auto de 9 de septiembre de 2012, por no haberse relacionado la cuantía en la forma prevista en los artículos 157 y 162 del CPACA, y por no haber allegado la constancia de conciliación como requisito de procedibilidad, conforme lo establece el artículo 161 ibídem. Indica que el 14 de septiembre de 2012 presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, argumentando que no era posible cuantificar la demanda ni allegar la constancia de conciliación, por cuanto el asunto no era conciliable. No obstante con el escrito mediante el cual se pretendió subsanar la demanda, se

determinó una cuantía para evitar el rechazo de la misma o la declaración de incompetencia por parte del Tribunal. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 9 de octubre de 2012 resolvió no reponer el recurso y remitió por competencia la demanda y sus anexos a la oficina judicial, para que fuera repartida entre los Juzgados Administrativos de Villavicencio al haberse tasado una cuantía. Considera que con la anterior actuación el Tribunal incurrió en un defecto fáctico y en una vía de hecho, pues le exigió señalar una cuantía para que la demanda fuera admitida cuando el objeto de la demanda no tenía como fin el resarcimiento económico, y al exigir la constancia de haber surtido la audiencia de conciliación de que trata el artículo 161 del CPACA, cuando se trata de un asunto no conciliable, toda vez que no hay pretensiones económicas y lo que se está debatiendo es la legalidad de un acto administrativo. Del asunto le correspondió resolver por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio, quien rechazó la demanda al no aportarse la constancia de conciliación. Explica que no es posible acudir a la conciliación administrativa, ya que no existe actualmente un daño antijurídico que le sea imputable a la Alcaldía Municipal de Restrepo – Secretaría de Planeación, teniendo en cuenta que esta no le ha causado ningún detrimento patrimonial. Arguye que el Tribunal incurrió en un defecto material o sustantivo, por cuanto al no asumir la competencia para admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de haberse subsanado la demanda e interpuesto los

recursos, decidió enviarla al Juzgado Administrativo quien rechazó la demanda por falta del requisito de procedibilidad –conciliación prejudicial-, sin tener en cuenta o interpretar de forma correcta la disposición contenida en el numeral 1º del artículo 151 del CPACA, la cual es clara en señalar que los Tribunales Administrativos deben conocer en única instancia, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. Señala que el Tribunal vulneró de forma directa su derecho de acceder a la administración de justicia por exigirle aportar como prueba el haber cumplido con el requisito de procedibilidad y de asignarle una cuantía dineraria a la demanda, cuando no debía exigirse, limitándole y restringiéndole la facultad y el derecho que tiene de obtener del juez de la causa la solución a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Manifiesta que su caso queda en un limbo jurídico, pues no cumple con los requisitos para acceder a una conciliación extrajudicial y porque al haber sido recovado el silencio administrativo positivo, está en la zozobra de que en cualquier momento la Alcaldía de Restrepo – Secretaría de Educación, ordene la demolición de su inmueble.

2. OBJETO DE TUTELA Solicita que en protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, se ordene: (i) al Tribunal Administrativo del Meta – Sala Unitaria, dejar sin valor ni efecto el auto de 9 de octubre de 2012

mediante la cual no repuso la decisión de admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, (ii) al Juzgado Cuarto Administrativo del Meta, revocar el auto de 17 de enero de 2013, mediante el cual rechazó la demanda por no acreditarse el requisito de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y (iii) al Tribunal Administrativo del Meta – Sala Unitaria, admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela fue admitida mediante auto de 22 de abril de 2013, en que además se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Meta – Sala Unitaria y al Juzgado 4º Administrativo Oral de Villavicencio, como demandados, y a la Alcaldía Municipal de Restrepo, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres (3) días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.

El Juzgado 4º Administrativo Oral de Villavicencio señaló que la demanda presentada por la tutelante versa sobre un asunto de carácter particular y de contenido económico dado que se buscaba la nulidad de la Resolución 092 de 30 de baril de 2012, proferida por la Alcaldía de Restrepo, mediante la cual revocó el silencio administrativo positivo, por la no contestación de la petición radicada por la tutelante el 30 de septiembre de 2011 con la que pretendía obtener la licencia de construcción para el proyecto de demolición, ampliación y reforzamiento

estructural de la vivienda IS CASAQUINTA LAS MARAVILLAS, elevado a escritura pública 010 de 5 de enero de 2012 de la Notaría Segunda del Circuito de Villavicencio. De esta forma señaló que el mecanismo de la conciliación es viable en la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es indiscutible que el fin perseguido por la actora tiene un contenido resarcitorio y patrimonial. Conforme al cargo de vulneración de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, señaló que la providencia emitida, mediante el cual se rechazó la demanda, se encuentra adecuada a los requisitos establecidos en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, así como a las exigencias previstas en los artículos 155, 156, 157, 160, 162 y 164 de la misma normatividad, en las pruebas o anexos que fueron aportados por la demandante en su debida oportunidad procesal. Explica que si estaba inconforme con el rechazo de la demanda, por no cumplir con la conciliación ordenada legalmente, debió apelar dicho auto, situación que no ocurrió, por lo que no puede recurrir a la acción de tutela para subsanar tal hecho. La Alcaldía Municipal de Restrepo – Secretaría de Gobierno dejó claro que el traslado de la tutela no fue entregado con los anexos correspondientes para que ejerciera su derecho de defensa de manera integral, por lo que desconoce la demanda. En todo caso, se opone a todas y cada una de las pretensiones, declaraciones y condenas pues de las fechas en que se profirieron los autos

demandados se infiere que no se cumple con el requisito de inmediatez. Para resolver, se

4. CONSIDERA 4.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala analizar la procedencia de la presente acción de tutela, como quiera que por medio de esta se pretende dejar sin efectos los autos de 9 de octubre de 2012 y 17 de enero de 2013, proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado 4º Administrativo Oral de Villavicencio, respectivamente, mediante los cuales se decidió sobre la inadmisión y posterior rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Secretaría de Planeación del Municipio de Restrepo (Meta).

Para resolver el problema jurídico planteado, se abordarán los criterios fijados por la Sala acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y con fundamento en estas consideraciones se abordará el estudio del caso. 4.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Conforme al artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.

Respecto de la acción de tutela que envuelva el examen de providencias judiciales, ha sido copiosa la jurisprudencia nacional al decir que esta es improcedente cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado. Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes. El Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la sentencia del 31 de julio de 2012, proceso radicado No. 2009-01328-01, ponencia de la Doctora María Elizabeth García González, acogió la tesis que esta Sección ha venido predicando de tiempo atrás, en lo que atañe a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, recogiendo así la posición mayoritaria predicada por otras Secciones de esta Corporación sobre la improcedencia general y, por principio, del referido mecanismo de amparo contra las providencias judiciales. La Sala dejó sentado lo siguiente: “(…)se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha

advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. (…)”. En atención a lo expuesto estima la Sala necesario precisar, que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. Asimismo, es preciso que la acción sea interpuesta en un término prudencial, observando el principio de la inmediatez, de tal modo que se garantice la eficacia de la protección tutelar invocada y se evite satisfacer las pretensiones de aquellos que por su desidia e inactividad, acudieron inoportunamente a solicitar el amparo respectivo de sus derechos. Cabe resaltar que se desvirtuaría la necesidad de la protección constitucional que brinda la acción de tutela, cuando esta no es ejercitada dentro de un término razonable, por cuanto el prolongado paso del tiempo entre la ocurrencia de los hechos que se muestran como violatorios de derechos constitucionales fundamentales y la interposición del mecanismo de

protección, supondría la desfiguración de la acción judicial como mecanismo expedito y excepcional. 4.3. Caso concreto Da cuenta el plenario que el 30 de septiembre de 2011 la señora María Eloisa Cañón Bermúdez como propietaria de una vivienda unifamiliar campesina tipo VIS, ubicada en el terrero suburbano de la Vereda Caney Bajo del Municipio de Restrepo, solicitó a la Secretaría de Planeación Municipal la expedición de una licencia de construcción para “la demolición total, refuerzo estructural y ampliación de la vivienda”. Dado que la Secretaría de Planeación no dio respuesta a la petición, la señora María Eloisa Cañón procedió a protocolizar el silencio administrativo ante la Notaria 2ª de Villavicencio, mediante la escritura pública No. 00010 de 5 de enero de 2012. Mediante Resolución No. 092 de 2012 la Secretaría de Planeación procedió a revocar la configuración del acto ficto, por encontrar dentro del expediente administrativo de solicitud de licencia de construcción que la señora María Eloisa Cañón omitió aportar el documento que acreditara el pago del impuesto predial de los últimos cinco años en relación con el inmueble objeto de la solicitud, donde figure la nomenclatura alfanumérica o identificación del predio, y además de esto, porque no acreditó por lo menos con prueba sumaria ser poseedora del predio. Contra la anterior decisión la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de dicha resolución y a título de restablecimiento, el reconocimiento, vigencia y efectividad del acto positivo presunto contenido en la escritura pública No. 0010 de 5 de enero de 2012 de la

Notaría 2ª del Círculo de Villavicencio. El Tribunal Administrativo del Meta mediante auto de 11 de septiembre de 2012 decidió inadmitir la demanda de conformidad con el artículo 170 del CPACA y concedió un término de diez (10) días para: - Razonar la cuantía en la forma como lo señalan los artículos 157 y 162 – 6 del CPACA. - Allegar constancia de haberse surtido el requisito de procedibilidad, conforme lo establece el artículo 161 del CPACA La actora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, alegando que al no pretenderse en la demanda una condena económica por perjuicios o por restablecimiento de sumas dinerarias o derechos económicos, la demanda carece de cuantía y en ese sentido la competencia para conocer del asunto recae en el Tribunal Administrativo, tal y como lo dispone el numeral 1º del artículo 151 del CPACA; no obstante y en aras de prever un posible rechazo de la demanda, estimó la cuantía en $1.000.000. Así mismo y en cuanto al hecho de no haber allegado constancia de haberse surtido el requisito de procedibilidad, señaló que por tratarse de un asunto en el que se debate la ilegalidad del acto administrativo, el asunto no es conciliable y por tanto resulta improcedente agotar dicho requisito. Mediante auto de 9 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo del Meta decidió no reponer el auto de 11 de septiembre de 2012. Explicó que al buscarse invalidar la Resolución No. 092 de 2012 mediante la cual la Secretaría de Planeación de la

Alcaldía Municipal de Restrepo ordenó revocar la licencia de construcción en la modalidad de demolición, refuerzo estructural y ampliación de vivienda, el restablecimiento del derecho reposa sobre la posibilidad de demolición y reconstrucción de la vivienda. Explicó que la cuantía no es un factor de selección caprichosa del litigante, sino un elemento subjetivo que se debe enunciar para designar la competencia del juzgador, razón por la cual no debe omitirse en la demanda. Asimismo indicó que en los procesos donde se controla la legalidad del acto y se pretende el restablecimiento del derecho, el trámite de la conciliación no se ocupa de la legalidad de lo decidido, sino que gira en torno del conflicto de carácter particular y contenido económico que conlleva el restablecimiento económico, de aquí que el acto acusado sea conciliable, por cuanto el contencioso que enfrenta a las partes se reduce a demoler y construir, o ha no hacerlo como lo expresó el acto atacado, por lo que dicho litigio es perfectamente cuantificable. Adujo que si bien es cierto la cuantía que señala la actora no fue debidamente razonada, sí se determinó con cierta displicencia un valor, razón por la que en lugar de rechazar la demanda, declaró la incompetencia funcional para conocer del asunto y ordenó remitirlo a la oficina judicial para reparto a los Juzgados Administrativos de Villavicencio. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 4 Administrativo Oral de Villavicencio, quien mediante auto de 17 de enero de 2013 rechazó la demanda

fundado en el hecho de que la parte actora no acreditó haber agotado la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para ejercitar el medio de control, tal y como lo dispone el numeral 1º del artículo 161 del CPACA y el artículo 13 de la Ley 1385 de 2009, teniendo en cuenta que la demanda versa sobre un tema de carácter particular y de contenido económico, pues lo que se pretende es construir una vivienda de interés social para una persona de 70 años. 4.4. Análisis de la Sala Vistas las circunstancias del caso, es claro que la actora contó con otro mecanismo de defensa judicial, como fue acudir al recurso de apelación, procedente por disposición legal contra la decisión que ahora controvierte, en cuyo marco pudo ventilar sus alegaciones, de manera que en segunda instancia, se emitiera un pronunciamiento frente a la legalidad de la decisión. De conformidad con el artículo 243, numeral 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son apelables los autos proferidos en primera instancia por los Tribunales y jueces, entre los cuales se enlistan, el que rechace la demanda. Así las cosas, se concluye la improcedencia de la acción de tutela sub lite, en tanto la tutelante contó con otro medio de defensa judicial, como era el recurso de apelación, del cual no hizo uso. La Sala recuerda que la acción de tutela no fue concebida como un instrumento alternativo o supletorio de los procedimientos ordinarios de defensa consagrados por el legislador, en cuyo marco se garantiza el acceso a la administración de justicia y el debido proceso de las partes en contienda.

No puede pretenderse que ante la desidia de quien pudo acudir a los mecanismos ordinarios de defensa y no lo hizo, el juez de tutela estudie la causa petendi so pretexto de la vulneración de derechos ius fundamentales, porque, se reitera, la acción de tutela fue concebida constitucionalmente como un mecanismo preferente y sumario de protección en el evento de no contarse con otro mecanismo de defensa judicial. Entiende la Sala que los cuestionamientos presentados en tutela no versan sobre la decisión adoptada por el Juzgado sino sobre la adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, que en últimas generó la del juzgado; no obstante, no puede la Sala obviar el hecho de que no se hayan agotado los recursos ordinarios puestos a disposición de la parte para presentar sus inconformidades, pues es este, precisamente, un requisito necesario para que la acción de tutela proceda. En ese orden de ideas, y sin necesidad de ninguna otra consideración, la Sala, con base en el contenido del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6°, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991, rechazará por improcedente la solicitud de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

5. FALLA RECHAZASE por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Eloisa Cañón Bermúdez contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado 4º

Administrativo Oral de Villavicencio. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia,

remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN En comisión

ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO