CE-11001-03-15-000-2013-00814-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD – De las sentencias del Consejo de Estado como órgano de cierre / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia del proceso ordinario / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia acusada no es arbitraria ni caprichosa [L]a Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en segunda instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho al debido proceso, porque tuvo la oportunidad de intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de las vías jurídicamente establecidas para darle solución al caso concreto. Aunado a lo anterior, se reitera que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del

asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. Por otra parte, no hay evidencia de que la decisión judicial objeto de tutela comprometa los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que el accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00814-00(AC)

Actor: LILIA MARLENE ESTRADA MARTINEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela promovida por LILIA MARLENE ESTRADA MARTÍNEZ contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de

conformidad con lo establecido en el artículo 1 [2] del Decreto 1382 de 2000. ANTECEDENTES LILIA MARLENE ESTRADA MARTÍNEZ promovió acción de tutela por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, con la providencia de 15 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó el auto de 20 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda interpuesta por la actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “ a) La revocación del auto del quince (15) de noviembre del dos mil doce (2012) de la sala de decisión notificado en fijación de lista el 4 de mayo de 2012 hasta el 8 de mayo de 2012, proferido por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B. Consejero Ponente, Dr. VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, por la violación de derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, y el acceso a la administración de justicia, entre otros. b) En consecuencia, se ordene a la Sala accionada rehacer el fallo en los términos y condiciones decididos por el Consejo de Estado.” Lo anterior, con fundamento en los hechos que se resumen a continuación: La señora Lilia Marlene Estrada Martínez trabajó en la Universidad del Cauca,

como empleada pública inscrita en carrera administrativa, desde el 25 de octubre de 1973 hasta el 30 de noviembre de 2010. En consecuencia, afirmó la accionante que se encontraba protegida por el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 [art. 36], dado que, para la entrada en vigencia de dicha normativa el 1º de abril de 1994, había prestado servicios en la referida institución educativa por más de 15 años y tenía más de 35 años de edad y, por lo tanto, reunía los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación conforme con la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988. Adicionalmente, dijo que, por encontrarse en el régimen de transición, contaba con el derecho a permanecer en su puesto de trabajo hasta la edad de retiro forzoso. De esta forma, advirtió que si la Universidad del Cauca tomaba la decisión de despedirla, debía reconocerle la indemnización consagrada en la Ley 909 de 2004. No obstante lo enunciado, a finales del 2010, la demandante fue unilateralmente retirada del servicio y se le reconoció solamente la pensión de jubilación. Por lo anterior la accionante promovió, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Cauca, para que se declarara la nulidad parcial de los actos administrativos de retiro y reconocimiento pensional y, a modo de restablecimiento del derecho, se le pagara la indemnización de que trata la Ley 909 de 2004 por haber sido retirada antes de la edad de retiro forzoso

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante proveído de 20 de febrero de 2012, rechazó la acción interpuesta por la actora porque consideró que no se había agotado la etapa de conciliación como requisito de procedibilidad, conforme establecen la Ley 1285 de 2009 y el Decreto 1716 del mismo año. Inconforme con lo anterior, la demandante presentó recurso de apelación, que correspondió por reparto a la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En dicha impugnación, argumentó que la misma sección del Consejo de Estado, había fallado a favor de los demandantes en casos idénticos al suyo. Adicionalmente, adujo que con la decisión cuestionada se le impidió acceder a la administración de justicia, para que el juez natural se pronunciara de fondo sobre sus pretensiones. El 15 de noviembre de 2012, dicha Corporación decidió el recurso y confirmó el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. En la acción de tutela, la accionante señaló que la anterior decisión había desconocido el precedente jurisprudencial trazado por la misma Corporación, pues decidió de forma contraria casos con los mismos supuestos de hecho. Adicionalmente, adujo que el fallo adolecía de defecto sustantivo por violación al principio de igualdad y de favorabilidad, en el entendido que casos iguales deben tener la misma solución. Por último, consideró que el juzgador había incurrido en la violación de obligaciones internacionales como la igualdad ante la ley y la protección judicial, debido a que se le negó el uso de un recurso judicial sencillo y

rápido que la amparara contra la violación de sus derechos fundamentales. OPOSICIÓN El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, pidió que se denegaran las súplicas consignadas en la acción de tutela. En tal sentido, argumentó que la administración de justicia está sujeta a principios de independencia y de autonomía y que, por lo tanto, las decisiones disímiles de los jueces en casos parecidos no constituyen vías de hecho siempre y cuando las diferentes interpretaciones sean justificadas y razonables. Adicionalmente, adujo que la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por la actora no obedeció al simple capricho del juez de conocimiento, sino al hecho de que la demandante dejó de agotar un trámite que se tiene como obligatorio para trabar en debida forma un litigio contra la administración. El Tribunal Administrativo del Cauca, sin hacer ninguna consideración respecto de las pretensiones de la presente acción de tutela, advirtió que, sobre la conciliación como requisito de procedibilidad para promover demandas laborales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sección Segunda de esta Corporación no ha unificado la jurisprudencia, para lo cual señaló que esta Corporación, al resolver idéntico asunto dentro del Exp. No. 19001-23-31-0002011-00067-01, con ponencia del Consejero Luis Rafael Vergara Quintero, revocó la decisión de rechazar la demanda y, en su lugar, ordenó al Tribunal conocer de fondo el caso, debido a que en la situación de indemnización a los de régimen de transición, no se debía agotar la conciliación como requisito de procedibilidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su

conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto, que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y algunos los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e

insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la

existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la parte accionante solicitó que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, que se revocara la providencia de 15 de noviembre de 2012 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó el proveído de 20 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Cauca que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora y, en su lugar, que se ordenara a la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación que profiriera una nueva providencia siguiendo los lineamientos jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado. Señaló que la decisión cuestionada, había desconocido el precedente jurisprudencial trazado por la misma Corporación, pues decidió de forma disímil casos con los mismos supuestos de hecho. Adicionalmente, adujo que el fallo adolecía de defecto sustantivo por violación al principio de igualdad y de favorabilidad, en el entendido que casos iguales deben tener la misma solución. Por último, consideró que el juzgador había incurrido en la violación de obligaciones internacionales como la igualdad ante la ley y la protección judicial,

debido a que se le negó el uso de un recurso judicial sencillo y rápido que la amparara contra la violación de sus derechos fundamentales. Al respecto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en segunda instancia por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho al debido proceso, porque tuvo la oportunidad de intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de las vías jurídicamente establecidas para darle solución al caso concreto. Aunado a lo anterior, se reitera que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. Por otra parte, no hay evidencia de que la decisión judicial objeto de tutela comprometa los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso y de defensa que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de

defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que el accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: 1.- NIEGASE, por improcedente, la solicitud de tutela instaurada por LILIA

MARLENE ESTRADA MARTÍNEZ contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS