CE-11001-03-15-000-2013-00882-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los tres años desde la notificación de la providencia acusada / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA / ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL – Su aplicación no se extiende al ejercicio de derecho

de defensa / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO

RAZONABLE

[L]a Sala advierte que la acción de tutela impetrada por la parte actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 16 de abril de 2010, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue radicada el 24 de abril de 2013, esto es, tres años y 8 días después. Sobre el particular, indicó CAJANAL que no promovió oportunamente este mecanismo de protección constitucional, a causa el estado de cosas inconstitucional en que se encuentra, sin embargo, la Sala advierte que este fue establecido por la Corte Constitucional, respecto de la oportunidad para dar respuesta a las peticiones de los ciudadanos, pero, en todo caso, no puede extenderse su aplicación al ejercicio del derecho de defensa. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la

demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…) Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora señala como motivos de su inactividad, el estado de cosas inconstitucional en el que se encontraba la entidad, el cual fue declarado por la Corte Constitucional en sentencia T-068 de 1998, para lo cual, reitera la Sala lo dicho en párrafos anteriores sobre la imposibilidad de alegar dicho justificante ante el ejercicio del derecho de defensa. En razón de lo discurrido, se negará por improcedente la solicitud de amparo por no reunir los requisitos generales de procedibilidad exigidos para la acción de tutela, cuando se

utiliza como mecanismo tendiente a dejar sin efectos una providencia judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00882-00(AC)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EICE EN LIQUIDACION Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la acción de tutela promovida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES La apoderada de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE en Liquidación interpuso acción de tutela, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 16 de abril de 2010, que confirmó la proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto el 16 de junio de 2009, conforme con los hechos que se resumen a continuación: El señor Manuel Muñoz Paz, trabajó para la Rama Judicial del Poder Público desde el 1º de mayo de 1978 hasta el 31 de diciembre del 2000, esto es, por 22 años, 8 meses y un día. Narró que el señor Muñoz Paz solicitó, el 10 de junio de 1999, que se le liquidara y

pagara la pensión de vejez, por reunir los requisitos del régimen de transición estipulados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por lo anterior, CAJANAL, mediante acto administrativo No. 1026 de 26 de enero de 2000, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez del interesado, conforme al régimen de transición, en cuantía de $2.140.250,65, efectiva a partir del 1º de mayo de 1999. El 8 de mayo de 2001, el señor Muñoz Paz solicitó la reliquidación del monto reconocido y, con Resolución No. 23824 de 5 de octubre de 2001, CAJANAL elevó el monto de la pensión a $2.432.700,26, efectiva a partir del 1º de enero de 2001. El interesado elevó nuevamente solicitud de reliquidación que, mediante la Resolución No. No. 53392 de 6 de noviembre de 2001, fue negada por improcedente, porque la liquidación efectuada se ajustó a derecho, según lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994. Por lo anterior, el señor Muñoz Paz incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL, con el fin de dejar sin efectos la Resolución No. 53392 de 2007 y obligar a la entidad demandada a reconocer y ordenar el pago de su pensión de vejez conforme lo establece la Ley 71 de 1988. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto que, mediante fallo del 16 de junio de 2009, acogió las pretensiones del demandante.

Como punto crucial de la controversia, la parte actora alegó que el juzgado determinó que, como factor para liquidar la pensión, se debía tener en cuenta el 100% del valor de la bonificación por servicios certificado en el último año. En consecuencia, la entidad accionante impugnó la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Nariño que, en providencia del 16 de abril de 2010, confirmó el fallo de primera instancia. En cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal, CAJANAL, mediante resolución No. UGM 013323 de 2011, reliquidó la pensión de vejez del señor Muñoz Paz, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. PETICIÓN Con base en los anteriores hechos, el apoderado de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN, formuló la siguiente pretensión: “Con fundamento en lo anteriormente expuesto, comedidamente solicito al H. Consejo de Estado declarar que el fallo de fecha 16 de abril de 2010, poferido (sic) por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por MANUEL MUÑOZ PAZ en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE constituye una VIA (sic) DE HECHO violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA JUSTICIA de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE hoy en Liquidación (sic), como consecuencia de las irregularidades y arbitrariedades señaladas a lo largo del presente escrito.” Como fundamento de la pretensión, la parte actora argumentó que la providencia

judicial atacada había incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo, por falta de motivación y por desconocimiento del precedente judicial, según los siguientes razonamientos: El fallo atacado adolece de defecto sustantivo, en el entendido que el Tribunal realizó una errónea interpretación de los artículos 45 a 48 del Decreto Ley 1042 de 1978, sobre la “bonificación por servicios” para los empleados de la Rama Judicial. La parte actora dijo que, dichas disposiciones consideran la prestación mencionada como una prima anual, pero no establecen en ningún momento una forma de computarla para la base de liquidación de la pensión de vejez y, menos aún, el reconocimiento del 100% de ella, como lo hizo el juzgador. Adicionalmente, argumentó que la providencia controvertida carece de motivación, por cuanto el Tribunal “no realizó un desarrollo lógico – jurídico” para llegar a la conclusión del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios, pues dejó de lado los argumentos legales que tenían fundamento en el Decreto Ley 1042 de 1978 y utilizó únicamente, como premisa para llegar a su conclusión, la situación fáctica alegada por el demandante. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, arguyó que el a quo se apartó de la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado, en cuanto al cálculo de la prestación aludida para efectuar la liquidación de la pensión. Señaló el actor que, el fallo desconoció la sentencia del 4 de septiembre de 2003 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. Tarsicio Cáceres Toro y la providencia del 14 de agosto de 2009, proferida por la

misma sección, con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en las que se determinó que la bonificación por servicios tiene que considerarse como una prima anual y, por lo tanto, se debe computar únicamente la doceava parte de esta para la liquidación. Frente a la demora en presentar la acción de tutela, el demandante se excusó con fundamento en el estado de cosas inconstitucional en el que se encontraba la entidad, que fue declarado por la Corte Constitucional en sentencia T-068 de 1998. Adicionalmente, alegó que el daño causado a la entidad persiste y seguirá produciendo efectos a futuro, razón por la que el uso de la acción de amparo es legítimo. OPOSICIÓN El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto solicitó que se negaran las súplicas de la parte actora. Lo anterior, debido a que consideró que la cuestión discutida no resulta ser de relevancia constitucional, pues en el escrito de tutela no se alude a ninguna forma de vulneración al derecho fundamental del debido proceso, más aún, cuando se le otorgaron todas las garantías a la parte demandante y se le permitió ejercer su derecho de defensa y el uso de todos los recursos judiciales dentro del proceso. Alegó que no se cumple en forma alguna el requisito de la inmediatez, por cuanto el fallo atacado data del 16 de abril de 2010 y la acción de tutela fue radicada el 24 de abril de 2013. Por último, adicionó que no se configura el defecto sustantivo alegado por la demandante, puesto que la decisión se encuentra debidamente sustentada en la normativa y el precedente jurisprudencial vigente.

El Tribunal Administrativo de Nariño sin hacer alguna petición dentro del presente trámite, afirmó que la decisión controvertida garantizó el debido proceso y el derecho de defensa a todas las partes involucradas. Adicionalmente, sostuvo que la sentencia se encuentra debidamente motivada en cuanto a aspectos de hecho y de derecho. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el

estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo,

e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la parte accionante solicitó que se dejara sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 16 de abril de 2010, que confirmó la del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto del 16 de junio de 2009. Lo anterior, por cuanto, considera la parte actora que ambas decisiones constituyen: (i) defecto sustantivo, por haber interpretado de forma errónea las disposiciones sobre la bonificación de servicios y su computación del 100% dentro de la base para liquidar la pensión de vejez, (ii) falta de motivación, por cuanto el juzgador, para llegar a la conclusión, no tuvo en cuenta las premisas de orden 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. jurídico establecidas en el Decreto Ley 1042 de 1978 sino únicamente los fundamentos de hecho alegados por el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y (iii) desconocimiento del precedente, porque omitió que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido que procede

reliquidar las prestaciones teniendo en cuenta la doceava parte del valor reconocido el último año y no el 100% de la bonificación por servicios. Al respecto, la Sala advierte que la acción de tutela impetrada por la parte actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 16 de abril de 2010, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue radicada el 24 de abril de 2013, esto es, tres años y 8 días después. Sobre el particular, indicó CAJANAL que no promovió oportunamente este mecanismo de protección constitucional, a causa el estado de cosas inconstitucional en que se encuentra, sin embargo, la Sala advierte que este fue establecido por la Corte Constitucional, respecto de la oportunidad para dar respuesta a las peticiones de los ciudadanos, pero, en todo caso, no puede extenderse su aplicación al ejercicio del derecho de defensa. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso

concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 T-123 de 2007, ibídem.

oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora señala como motivos de su inactividad, el estado de cosas inconstitucional en el que se encontraba la entidad, el cual fue declarado por la Corte Constitucional en sentencia T-068 de 1998, para lo cual, reitera la Sala lo dicho en párrafos anteriores sobre la imposibilidad de alegar dicho justificante ante el ejercicio del derecho de defensa. En razón de lo discurrido, se negará por improcedente la solicitud de amparo por no reunir los requisitos generales de procedibilidad exigidos para la acción de tutela, cuando se utiliza como mecanismo tendiente a dejar sin efectos una providencia judicial. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- NIEGASE, por improcedente, la solicitud de tutela instaurada por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE - EN LIQUIDACIÓN contra el Tribunal Administrativo de Nariño. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS