CE-11001-03-15-000-2013-00918-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez La acción de amparo constitucional ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone en duda el nivel de afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. Admitir la interposición de tutelas contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un periodo de tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío contra el cual se interpone el amparo, es del 28 de enero de 2004, y el 2 de mayo de 2013 el señor Nelson Omar Quintero Guerrero formuló la solicitud de protección.

NOTA DE RELATORIA: Respecto del principio establecido por la Corte Constitucional según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio ver, Sentencia C-543 DE 1992, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00918-01 (AC)

Actor: NELSON OMAR QUINTERO GUERRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Nelson Omar Quintero Guerrero contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual denegó por improcedente la presente acción de tutela.

ANTECEDENTES Nelson Omar Quintero Guerrero, actuando por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío.

PRETENSIONES Las concreta así: “PRIMERA: Se admita la presente Acción de Tutela, como único medio efectivo, que tiene el perjudicado para la protección de sus Derechos Fundamentales de rango constitucional, vulnerados por el INPEC y por el Tribunal Administrativo del Quindío.

SEGUNDA: Sea tutelado el derecho al DEBIDO PROCESO e IGUALDAD, considerados como fundamentales por nuestra Constitución Política y que se encuentran en la CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS y que han sido RATIFICADOS por la República de Colombia.

TERCERO: Se declare la Nulidad de lo proferido en la Sentencia de fecha 28 de enero de 2004, Radicación 2000-0132, proferida por el

Tribunal Administrativo del Quindío.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Quindío, que en el término de ley, proceda a emitir

nueva sentencia dentro del proceso referido, acorde con la Constitución Política, la TUTELA 1023 de 2006 de la Honorable Corte Constitucional y con lo solicitado en la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral.

QUINTA: Se ordene realizar las comunicaciones del caso para el cumplimiento de lo ordenado” (la negrilla proviene del texto original).

Fundamenta su petición en los siguientes hechos: Trabajó al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, en calidad de Dragoneante del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, cargo en el cual fue inscrito en carrera administrativa mediante Resolución No. 0017 del 26 de junio de 1998, una vez aprobó el periodo de prueba. A pesar del poco tiempo que estuvo vinculado a la institución, en su hoja de vida es posible encontrar 16 felicitaciones y nunca recibió llamados de atención. No obstante lo anterior, fue citado a comparecer ante la Junta asesora del INPEC por cuanto el Director del Instituto solicitó su retiro por razones de inconveniencia, de conformidad con el artículo 65 del Decreto 407 de 1994 y el numeral 4º del artículo 48 del Decreto 1890 de 1990. Mediante Resolución No. 2125 del 6 de julio de 2000, el Director General del INPEC lo retiró del servicio por razones de inconveniencia. El referido acto administrativo no se encuentra debidamente justificado. En razón de lo anterior, formuló ante la jurisdicción contencioso administrativa, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con sentencia desfavorable de única instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del

Quindío. El Tribunal consideró que al haber sido citado el funcionario ante la junta asesora, su derecho al debido proceso había sido garantizado. Contra dicha sentencia se interpuso acción de tutela, que fue rechazada por improcedente por el Consejo de Estado. Afirma que la presente acción es procedente por cuanto existe un hecho nuevo, cual es la sentencia proferida el 31 de julio de 2012 dentro del proceso de radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) en la que la Sala Plena del Consejo de Estado decidió admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se advierta la vulneración de algún derecho fundamental. Asegura que el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío adolece de un defecto sustantivo y fáctico por cuanto no se dio aplicación a lo ordenado en la sentencia C-108 de 1995 que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 65 del Decreto 407 de 1994 y declaró que se debe respetar el debido proceso del servidor público que se pretende retirar del servicio, además interpretó de manera equivocada las pruebas tendientes a demostrar que se desconoció el debido proceso ante la junta asesora en la audiencia previa a su retiro del INPEC, al considerar que la sola presencia ante la junta y permitírsele expresar lo que quisiera, era garantía de ese derecho. Afirma que hubo un desconocimiento del precedente judicial de las sentencias C108 de 1995 y T-1023 de 2006, y una violación directa de la Constitución Política al vulnerar sus derechos fundamentales de igualdad y debido proceso, toda vez

que en casos similares la Corte Constitucional ha reconocido los derechos reclamados (T-1023/06, T-325/07 y T-827/07). CONTESTACIÓN El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC rindió informe sobre los hechos del escrito de tutela indicando que el artículo 65 del Decreto 407 de 1994 instituyó la posibilidad de retirar del servicio a funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional a voluntad del Director General del Instituto, cuando su permanencia en la institución se considere inconveniente, previo concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria, norma que fue declarada condicionalmente exequible, mediante sentencia C-108 de 1995. Con el fin de garantizar el debido proceso del actor, fue citado ante la Junta de Carrera Penitenciaria en donde se le informó que se había solicitado su retiro por inconveniencia, otorgándosele la oportunidad de exponer los argumentos que considerara pertinentes para su defensa. Surtido lo anterior y previo concepto de la Junta, el Director del INPEC profirió la Resolución No. 2125 del 6 de julio de 2000, por medio de la cual retiró por inconveniencia a Nelson Omar Quintero Guerrero. En razón a ello, el Tribunal Administrativo del Quindío concluyó que el trámite administrativo que se adelantó, cumplió con las exigencias legales y constitucionales tendientes a garantizar la protección del debido proceso, por lo que desestimó las pretensiones de la demanda. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío afirma que el actor pretende hacer uso de esta acción constitucional como un recurso de instancia

con el fin de dejar sin efectos una decisión judicial que no accedió a sus pretensiones. Señala que el actor tuvo acceso a la administración de justicia mediante el trámite de un proceso ordinario en el que se garantizó su derecho de contradicción, pero no tuvo acceso a la segunda instancia por tratarse de un proceso de única. Resalta que cada proceso es distinto, pues a pesar de que su temática coincida, las pruebas, argumentos y trámite pueden diferir sustancialmente. PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia de 20 de junio de 2013 denegó por improcedente el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes razones: Estimó la Sala que en asunto particular no se cumple con el requisito de inmediatez, necesario para que la acción interpuesta en contra del fallo proferido el 28 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo del Quindío, proceda. Lo anterior por cuanto han transcurrido más de nueve años desde la fecha de la providencia atacada, circunstancia que permite evidenciar que la referida sentencia no es una causa efectiva que repercuta en el desconocimiento de los derechos invocados. Señaló además, que existe una presunción según la cual el Tribunal Administrativo del Quindío actuó conforme a la autonomía judicial que le otorga el artículo 228 de la Constitución Política y que la decisión que adoptó se acoge a los criterios del principio de legalidad que debe regir en todas las actuaciones de las autoridades públicas. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN La anterior determinación fue impugnada por el señor Nelson Omar Quintero Guerrero, quien asegura que la presente acción de tutela sí cumple con el

requisito de inmediatez, toda vez que la vulneración de los derechos fundamentales invocados aún persiste, lo cual ha generado consecuencias a su grupo familiar, tales como perder su vivienda al no poder seguir cancelando las cuotas del crédito al Fondo Nacional del Ahorro y no contar con un servicio digno de salud. Adicionalmente, el fallo del 31 de julio de 2012 (Rad. 2009-01328) del Consejo de Estado constituye un hecho nuevo, por cuanto antes del mismo, el criterio de la Corporación era negar la procedencia de las acciones de tutela contra las providencias judiciales. Citó reciente jurisprudencia del Consejo de Estado en donde en casos similares se ha protegido el derecho fundamental al debido proceso de extrabajadores del INPEC desvinculados de la entidad en circunstancias análogas a las suyas. Para resolver, se CONSIDERA La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El interesado podrá ejercerla por sí mismo o por quien actúe a su nombre. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone

que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de

justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la

posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, el actor alega que el Tribunal Administrativo del Quindío quebrantó sus derechos fundamentales, al proferir el fallo del 28 de enero de 2004 mediante el cual denegó la nulidad de la Resolución No. 2125 del 6 de julio de 2000 expedida por el Director General del INPEC y consecuencialmente, su reintegro al cargo de Dragoneante Código 5260 Grado 11 En la Penitenciaría Nacional de Calarcá “Peñas Blancas” u otro similar. Considera que al proferir la citada providencia, el Tribunal no tuvo en cuenta la sentencia C-108 de 1995, e interpretó de manera equivocada el material probatorio aportado al proceso. No obstante tener la cuestión objeto de debate relevancia constitucional por tratarse de la protección de los derechos fundamentales del actor, la acción no cumple con el requisito de inmediatez, circunstancia que la hace improcedente. Acerca de la oportunidad para presentar la acción de tutela, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: “De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José

Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. (...) 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’: (...) ‘En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos

u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión (...) (…) ‘la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.’’(C543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)”3. La acción de amparo constitucional ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone en duda el nivel de afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. 3 SU-961 de 1999, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa Admitir la interposición de tutelas contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un periodo de tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío contra el cual se interpone el amparo, es del 28 de

enero de 2004, y el 2 de mayo de 2013 el señor Nelson Omar Quintero Guerrero formuló la solicitud de protección. Alega el actor que esta acción es procedente por cuanto una anterior presentada ante esta Corporación le fue negada bajo el argumento de que la tutela no era procedente contra providencias judiciales, por lo que el pronunciamiento del 31 de julio de 2012 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo proferido dentro del expediente de radicado 110010315000200901328 01(IJ), por medio del cual se unificó el criterio en el sentido de modificar dicha tesis, constituye un hecho nuevo. La Sala logró establecer que en efecto el 29 de julio de 2009 la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió fallo dentro del expediente de radicado No. 20090156 confirmando la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-ASEINPEC en representación de Nelson Omar Quintero Guerrero y otros contra el INPEC, por considerar que la misma no puede ser utilizada para invalidar actuaciones judiciales. No obstante, la decisión que se adoptó en la citada providencia se encuentra acorde con la posición de la jurisprudencia en su momento. La determinación allí adoptada provino de una exposición de motivos y razones jurídicas debidamente sustentadas y la modificación de la postura de la jurisdicción rige hacia el futuro, no invalida decisiones anteriores ni constituye un hecho nuevo. Por ello, no es procedente una acción de tutela con la que se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida hace mas de nueve años.

Por otra parte, de la información rendida por el apoderado del actor se observa que en por lo menos tres oportunidades (años 2004, 2006 y 2009), este ha acudido a la acción de tutela con similares hechos y equivalentes pretensiones a las planteadas en esta ocasión (fl. 117). Lo anterior obliga a la Sala a recordar tanto al actor como a su abogado el contenido del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 respecto de la actuación temeraria, con el fin de que hagan un uso racional de esta acción constitucional y eviten posibles sanciones. Así las cosas, la presente acción de tutela debe ser rechazada por improcedente por cuanto no ha sido estudiado el fondo del asunto, por lo que la providencia impugnada será revocada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA REVÓCASE la providencia proferida el 20 de junio de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado que denegó por improcedente la acción de tutela interpuesta por Nelson Omar Quintero Guerrero, para en su lugar RECHAZARLA

POR IMPROCEDENTE.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO