CE-11001-03-15-000-2013-00958-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó seis años desde la notificación de la providencia acusada / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El argumento planteado no justifica el tiempo transcurrido / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN – Contra la sentencia de primera instancia Observa la Sala, en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, que la providencia cuestionada fue proferida el 9 de mayo de 2006, notificada el 6 de julio de la misma anualidad y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 3 de mayo de 2013, esto es más de seis años y nueve meses después, por lo que es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad en el presente asunto. Si bien el tutelante en el escrito de amparo fundamentó su tardanza en que “estaba en espera que se fallara en segunda instancia la última de las demandas, (…) hecho que ocurrió el día 31 del mes de agosto del año 2012, proferido por la Magistrada Luz Elena Sierra Valencia” pues “debía tener certeza de la línea jurídica que venía marcándose” para el ejercicio de la tutela, dicho

argumento no es excusa válida para aceptar el tiempo acontecido entre la notificación de la decisión acusada y la presentación de la acción, en tanto que el hecho en el cual sustenta la vulneración de sus derechos es la providencia judicial del 9 de mayo de 2006. Así pues, teniendo en cuenta que no existe dentro del expediente prueba alguna que realmente justifique la inactividad de la parte actora para recurrir a esta acción, tampoco menciona que se encuentre en situación de indefensión o que sea un sujeto de especial protección, por lo cual la Sala considera que el tiempo que dejó transcurrir para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el requisito de inmediatez. Cabe destacar que el actor no interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que fue contraria a sus pretensiones, por lo que tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad con lo cual resulta improcedente la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00958-01(AC)

Actor: REGULO AVILA PRADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Régulo Ávila Prado, contra el fallo del 20 de junio de 2013 por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, “negó por improcedente la solicitud de tutela”.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Régulo Ávila Prado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que le fueran amparados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de “acceso efectivo y real a la administración de justicia”, los cuales considera vulnerados con el proferimiento de la sentencia de 9 de mayo de 2006, por parte de la referida autoridad judicial, en el proceso de reparación directa instaurado por el actor contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. 1.2. Hechos  El tutelante instauró demanda de reparación directa con el fin que se declarara la responsabilidad administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se le condenara al pago de “todos los perjuicios ocasionados por el retardo en la expedición de la resolución que ordenara la liquidación y pago de las cesantías definitivas”1.  Correspondió su conocimiento al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en sentencia de 9 de mayo de 2006 negó las pretensiones de la demanda.  Fundamentó su decisión, en el criterio expuesto por esa Corporación en un caso similar -sentencia del 10 de junio de 2005, Magistrada Ponente Dra.

Bertha Lucía Luna Benítez-, en la que se concluyó que Administración “efectuó dentro del término legal” el respectivo pago de las cesantías a que tenía derecho, “por lo que la entidad no era acreedora a la sanción moratoria que impone la ley”. 1.3. Fundamentos de la Solicitud El accionante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales por la

autoridad judicial accionada en atención a que no falló su caso de igual forma como lo hizo respecto a las demandas de otros actores contra la misma entidad con igualdad de supuestos fácticos. 1.4. Pretensiones El señor Régulo Ávila Prado reclama el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de “acceso efectivo y real a la administración de justicia”, solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 9 de mayo de 2006 por la autoridad judicial accionada. Como consecuencia pidió ordenar a la parte accionada, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, se pronuncie nuevamente teniendo en cuenta el criterio adoptado en “las 11 sentencias referidas”2. 1.5. Trámite de la acción de tutela 1 Ver folio 01 del Cuaderno No. 2. 2 Ver folio 04 del Cuaderno No.1. Por auto de 9 de mayo de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y ordenó vincular a la Registraduría Nacional del Estado Civil, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.6. Contestaciones 1.6.1 Autoridad judicial accionada - Tribunal Administrativo Valle del Cauca Guardó silencio. 1.6.2 Tercero vinculado – Registraduría Nacional del Estado Civil La Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, en escrito de 31 de mayo de 2013, solicitó “se nieguen las pretensiones de la presente acción de tutela, (...) y en consecuencia se declare su improcedencia”, transcribió algunos apartes de

jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de la que concluyó que el tutelante no demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos para habilitar su estudio por parte del Juez Constitucional, especialmente resaltó su inobservancia en cuanto a la inmediatez de la solicitud. 1.8. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de junio de 2013, “negó por improcedente” la solicitud de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque no cumplió con el requisito de inmediatez, pues el accionante dejó transcurrir más de 6 años y 11 meses para tramitar la petición de amparo. Igualmente consideró que el actor no interpuso el recurso de apelación contra el fallo acusado, por lo que contaba con otro medio de defensa judicial, que al no ejercitar conllevó a su improcedencia, de acuerdo al numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, toda vez que no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 1.9. Impugnación En escrito presentado el 30 de agosto de 2013, el accionante impugnó la sentencia del a quo, sin su respectiva argumentación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 20 de junio de 2013 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación y si la sentencia de 9 de mayo de 2006 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso de reparación directa instaurado por el actor contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de “acceso efectivo y real a la administración de justicia”. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) Requisito de inmediatez; iii) análisis en el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Esta Sección, mayoritariamente3, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. En la parte motiva se dijo sobre el particular: “se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [los fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto) 3 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601.

Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ALVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.

6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 7 Ídem. A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos

generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o se niegue el amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarse al fondo del asuntoimprocedencia adjetiva-. Razón por la que la Sección distinguirá entre unos y otros. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos que se derivan del artículo 86 constitucional y del Decreto 2591 de

1991. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación de la acción impetrada, se requerirá i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Requisito de inmediatez La inmediatez como presupuesto procesal del ejercicio de la acción de tutela, apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 8 Entre otras en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003; T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 8 de junio de 2005. A partir de la declaratoria de inexequibilidad9 del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, quedó establecido que no hay un término de caducidad para la interposición del amparo; con todo, éste debe incoarse dentro de un plazo razonable10, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso concreto, así: “Es necesario indicar que el requisito de inmediatez contemplado en el artículo 86 de la Constitución Política, propio de la naturaleza subsidiaria de la acción constitucional, obedece a la necesidad de evitar la configuración de un perjuicio irremediable caso en el cual se concede como mecanismo de protección transitorio, o en protección de un derecho fundamental, en el cual opera como medio principal de defensa. En una y otra situación la inminencia de la vulneración, otorga sentido a la procedencia de la acción de amparo, razón por la cual la cercanía de la interposición de la acción de tutela a los hechos que generan la lesión, constituye un elemento de rigurosa observancia, en aras de no desnaturalizar el espíritu subsidiario de la acción de tutela. Así las cosas, el principio de inmediatez es un requisito de estricto estudio en materia

de procedencia del recurso de amparo. Si bien es cierto, no existe un término legal que indique en que momento debe presentarse la acción de tutela, la jurisprudencia se ha referido a éste, indicando que ha de tratarse de un lapso de tiempo razonable, el cual debe considerarse en las situaciones de hecho, que se presentan en cada situación particular.” La Corte Constitucional explicó en sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que si con el amparo tutelar se busca la protección inmediata de derechos fundamentales frente a una vulneración o amenaza, debe agotarse dentro de un ámbito temporal razonable, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo. Concerniente al hecho en que corresponde al juez evaluar en qué tiempo es razonable ejercer la acción en cada caso concreto, la Corte Constitucional ha dicho que igualmente le atañe valorar las circunstancias por las cuales el actor pudiera haberse demorado en interponerla, de acuerdo con los hechos de que se trate. Así, la tutela ha procedido excepcionalmente, aun interpuesta de manera tardía, si el servidor judicial encontró justificada la demora11. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha manifestado que surtido el análisis de los hechos del caso concreto, el juez constitucional puede llegar a la conclusión de que una acción de tutela, que en principio parecería carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta procedente debido a

las particulares circunstancias que rodean el asunto12. Igualmente el Tribunal Constitucional a propósito del requisito de inmediatez, ha señalado que el mismo requiere de una aplicación más exigente cuando se trate de estudiar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, de este modo, en sentencia T-1140 de 200513 expuso al respecto: 9 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2003, M.P. Alejandro Martínez Caballero 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Rad. 11001-03-15-000-2008-01018-01(AC), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 11 Cfr. T-1167 de noviembre 17 de 2005 y T-206 de marzo 16 de 2006 entre otras. 12 Corte Constitucional, sentencia T-142 de 2012, Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. 13 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “(…) la razonabilidad del término de interposición de la acción de tutela debe estudiarse en cada caso concreto. Sin embargo, tratándose de procesos judiciales y de providencias ejecutoriadas, el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser riguroso en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional. En efecto, en este caso debe analizarse las posibilidades de defensa en el mismo proceso judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles derechos de terceros que se han generado por el paso del tiempo.” De acuerdo a lo anterior, cuando se hace uso de la acción de tutela para controvertir el contenido de providencias judiciales, la Corte Constitucional ha

establecido una metodología más rigorosa para conservar el carácter subsidiario y excepcional de este mecanismo judicial de protección, y a su vez, garantizar la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de cada jurisdicción en la estructura del poder público. Se halla establecido entonces, de acuerdo con reiterada jurisprudencia14, que la acción de tutela resulta improcedente cuando se interpone de manera extemporánea, esto es, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección, siempre que no medien razones suficientes que justifiquen el retardo, ante las circunstancias específicas del asunto a resolver. 2.5. Análisis en el caso concreto Frente al asunto, es importante recordar que el carácter excepcional de la acción de tutela, tiene como finalidad garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial15, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales16; razón por la cual en caso de hacer uso de esta acción, el interesado tiene el deber de instaurarcon la mayor diligencia posiblela solicitud de amparo, cuando considere que han sido vulnerados sus derechos fundamentales en una sentencia judicial, pues de no haberse establecido esta obligación las decisiones judiciales carecerían de estabilidad y seguridad jurídica. Observa la Sala, en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, que la providencia cuestionada fue proferida el 9 de mayo de 2006, notificada el 6 de julio de la misma anualidad y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 3 de

mayo de 2013, esto es más de seis años y nueve meses después, por lo que es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad en el presente asunto. Si bien el tutelante en el escrito de amparo fundamentó su tardanza en que “estaba en espera que se fallara en segunda instancia la última de las demandas, (…) hecho que ocurrió el día 31 del mes de agosto del año 2012, proferido por la Magistrada Luz Elena Sierra Valencia”17 pues “debía tener certeza de la línea jurídica que venía marcándose”18 para el ejercicio de la tutela, dicho argumento no es excusa válida para aceptar el tiempo acontecido entre la notificación de la decisión acusada y la presentación de la acción, en tanto que el hecho en el cual sustenta la vulneración de sus derechos es la providencia judicial del 9 de mayo 14 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-1084 de 2006; T-189 de 2009; T-328 de 2010; T-370 de 2010, entre otras 15 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño 17 Ver folio 17 del Cuaderno No.1 18 Ver folio 4 del Cuaderno No.1 de 2006. Así pues, teniendo en cuenta que no existe dentro del expediente prueba alguna que realmente justifique la inactividad de la parte actora para recurrir a esta acción, tampoco menciona que se encuentre en situación de indefensión o que sea un sujeto de especial protección, por lo cual la Sala considera que el tiempo que dejó transcurrir para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el

requisito de inmediatez. Cabe destacar que el actor no interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que fue contraria a sus pretensiones, por lo que tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad con lo cual resulta improcedente la solicitud de amparo.

III. CONCLUSIÓN Conforme a las anteriores precisiones, la Sala considera que no concurre en el caso concreto uno de los requisitos de procedibilidad adjetiva, que la autorice para estudiar el fondo del asunto, como es el presupuesto de inmediatez, por ello debe MODIFICARSE la decisión de instancia, para en su lugar declarar improcedente el amparo deprecado.

IV. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia de 20 de junio de 2013, proferida por la Sección Cuarta, que “negó por improcedente” la solicitud de tutela instaurada por el señor Régulo Ávila Prado para, en su lugar, declararla improcedente por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO