CE-11001-03-15-000-2013-00990-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Objeto y generalidades El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, dispone que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, cuando los considere vulnerados o amenazados por acciones u omisiones de autoridades públicas y, en casos excepcionales, de particulares. Dicha norma, también establece que la tutela únicamente procede cuando quien la invoca no cuenta con otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos o cuando, existiendo otro mecanismo, se acude a ella para contrarrestar un perjuicio irremediable

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

ACCION DE TUTELA - Es improcedente cuando el actor no cuenta con legitimación en la causa por activa / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVAPresupuestos En el presente caso quien la señora Carmen Elisa Quitian, interpone la acción de tutela directamente por considerar que el concepto de 27 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es violatorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, comoquiera que le otorga a la CNSC, la facultad de administrar y vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos de las Contralorías Territoriales, en contra de lo ordenado por el artículo 130 de la Constitución Política. Sin embargo, antes de entrar a mirar el fondo del asunto la Sala debe constatar si la actora está legitimada para interponer la acción que nos

ocupa, toda vez que…la tutela podrá ejercerse por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales…En ese orden de ideas, no se advierte que la actora se vea afectada directamente con el contenido del concepto atacado, pues se limita a manifestar que dicho concepto le vulnera sus derechos fundamentales pero no demuestra que la situación realmente se concrete, lo cual es a todas luces contrario con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, pues quien tiene legitimación para actuar en las acciones de tutela es quien se vea directamente afectado o amenazado con la conducta. Asimismo, el Concepto que se cuestiona por la actora, resolvió con carácter vinculante un conflicto de competencias que de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se presenta cuando dos entidades públicas consideran a la vez, que una determinada función se encuentra o no, dentro de su marco de competencia. Así las cosas, advierte la Sala que solo a la CNSC y a las Contralorías Territoriales corresponde participación en este trámite. Por su parte la actora, como ya se dijo previamente no demostró haber sido parte del conflicto de competencia resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Bajo las anteriores consideraciones, la presente Sala no encuentra fundamento alguno para entrar a conceder la protección solicitada FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTICULO 10

NOTA DE RELATORIA: respecto se pronuncio la Sección Primera de esta corporación en sala de 30 de mayo de 2013 C.P. María Elizabeth García

González

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00990-00(AC)

Actor: CARMEN ELISA QUITIAN Demandado: CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Se decide la acción de tutela formulada por la ciudadana Carmen Elisa Quitian contra el concepto de 27 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 8 de mayo de 2013, la señora CARMEN ELISA QUITIAN, presentó acción de tutela contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por la presunta afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la Administración de Justicia. 1.1. Hechos La Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC), y la Auditoria General de la Republica, expidieron la Circular Conjunta Nº 004 de 2010 (23 de abril), en la cual requirieron a las Contralorías Territoriales un reporte de los

empleos de carrera en vacancia definitiva para adelantar una oferta pública de empleos de carrera. En consecuencia, en el año 2012 (la actora no especificó fecha exacta), las Contralorías Territoriales de Bogotá D.C., Cauca, Medellín, Envigado, Magdalena, Putumayo, Pereira, Armenia, Villavicencio, Meta, Dosquebradas, Santa Marta, Guajira, Córdoba, Quindío, Norte de Santander, Risaralda y Popayán, plantearon conflicto positivo de competencias con la CNSC, ante el Consejo de Estado, manifestando que eran competentes para vigilar y administrar la carrera administrativa de sus servidores, por ser entidades de carácter especial de origen constitucional. En ese orden, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto de 27 de febrero de 2013, declaró que la competencia correspondía a la CNSC, comoquiera que de conformidad con los artículos 267, 268 numeral 10º y 272 de la Constitución Política, la ley debe determinar un régimen especial de carrera administrativa para las Contralorías Territoriales. Mientras se expide la ley especial, la Ley 909 de 2004 dispuso que la CNSC, puede extender su campo de acción a las Contralorías Territoriales con el fin de salvaguardar los fines esenciales del Estado y propender por la eficiencia en la gestión del mismo La actora concluyó que dicho concepto vulnera el artículo 130 de la Constitución comoquiera que la CNSC, no es la encargada de vigilar y administrar la carrera administrativa de las entidades de carreras de origen constitucional. 1.2. Pretensiones La actora solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se declare que el Concepto de 27 de febrero de 2013, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es contrario al artículo 130 constitucional. Asimismo, se declare que la CNSC, constitucionalmente no tiene la atribución de

administrar y vigilar las carreras especiales de las Contralorías Territoriales, además: “conminar a las ramas ejecutiva y legislativa del poder público para que a la mayor brevedad posible, presenten debatan y aprueben respectivamente el proyecto de ley que consagra la carrera administrativa especial de las contralorías territoriales y de esta manera se subsane el vacío legal que se presenta a partir de la promulgación de la Constitución de 1991.” 1.3. Admisión de la demanda. Mediante auto de 14 de mayo de 2013, el Consejo de Estado (Sección Primera), dispuso la admisión de la acción de tutela por reunir los requisitos previstos en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.

2. CONTESTACIONES 2.1. La Sala de Consulta y Servicio Civil, adujo que en el caso que nos ocupa es evidente la falta de legitimación en la causa por activa, comoquiera que en la solicitud de tutela la actora no estableció cuál era la situación particular que se le afectaba ni tampoco que lo consignado en el Concepto atacado afecte alguna de sus derechos fundamentales, sino por el contrario parece estar gestionando intereses de otros, sin que obre en el expediente poder para ello.

Asimismo, la actora está planteando la posible afectación, en relación con un hecho futuro e incierto sobre el cual es indeterminable la atribución de consecuencias sobre los derechos alegados. Además, la Comisión Nacional del Servicio Civil, hasta ahora, no ha dado aplicación al concepto. Finalmente, al momento de interponerse la tutela la decisión controvertida no había sido desarrollada por la CNSC, por lo tanto, la tutela es improcedente toda

vez que la Sala oficialmente no ha recibido noticia alguna sobre el particular, ni siquiera procedimiento concreto alguno por parte de la CNSC tendiente a adelantar la convocatoria pública para un concurso de meritos en las Contralorías Territoriales. 2.2. La Contraloría de Bogotá D.C., solicitó que se fije una posición unificada sobre la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a la vigilancia y administración de la carrera administrativa de las Contralorías Territoriales. 2.3. La Comisión Nacional del Servicio Civil, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por cuanto no se demuestra la existencia de un eventual perjuicio irremediable que permita la procedencia excepcional de la acción de tutela, pues no se configura una vulneración de derechos contra el cual la accionante no pueda defenderse, así como tampoco se ha configurado un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela, de forma excepcional. Aun cuando no se ha configurado ningún perjuicio irremediable con el concepto, en caso que se reconozca que este es un acto de naturaleza administrativa, entonces la accionante cuenta para defenderse con los recursos ante la jurisdicción contenciosa para controvertir las decisiones. Por otra parte, si se trata de un acto de naturaleza jurisdiccional, igualmente no se cumplen los requisitos generales y específicos que permitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Añade que, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 9091, la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene la función temporal de velar por la administración y vigilancia del régimen de carrera de las Contralorías Territoriales,

ante la falta de normatividad especial que regule la materia. 1 Artículo 3. Campo de aplicación de la presente ley.

1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes

servidores públicos: a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados. - Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. - Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos. - Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media. - A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional. b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades: - En las corporaciones autónomas regionales. - En las personerías. - En la Comisión Nacional del Servicio Civil. - En la Comisión Nacional de Televisión. - En la Auditoría General de la República. - En la Contaduría General de la Nación; c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados; d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta

aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales.

2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales

como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos.

• Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente.
• El que regula el personal de carrera del Congreso de la República

Parágrafo 2. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. 2.4. La Contraloría del Quindío, consideró que seguirá aplicando la decisión del 27 de febrero de 2013, emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, hasta tanto no sea modificada. 2.5. La Contraloría Municipal de Armenia, expuso que en atención al conflicto de competencias surgido entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y las Contralorías Territoriales, que fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto de 27 de febrero del 2013, la Contraloría ha tenido comunicación con la Comisión Nacional, en el sentido de poner a disposición lo requerido, en materia presupuestal, para el adelantamiento

de la organización del concurso público de méritos. 2.6. La Contraloría Departamental del Meta, señaló que en cumplimiento del Concepto de 27 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha procedido a expedir la Resolución No. 121 de de 2013 (12 de marzo), ordenando el pago de $93.493.764 a favor de la CNSC, para la financiación de los costos de la convocatoria pública. No obstante lo anterior, la Contraloría considera que la Comisión Nacional no es la competente para administrar las carreras especiales de las Contralorías Territoriales de acuerdo con las sentencias C-1230 de 2005 y C-073 de 2006, de la Corte Constitucional. 2.7. La Contraloría Municipal de Villavicencio, consideró que es evidente el riesgo que representa la realización del concurso ante la CNSC, sobretodo cuando se debe pagar una alta suma de dinero por la realización del mismo, lo cual puede conllevar a un detrimento patrimonial a los Organismos de Control Fiscal Territorial, sumado a los litigios judiciales que podrían presentarse. 2.8. La Contraloría Municipal de Pereira, argumentó que la Ley 909 de 2004, hizo referencia explícita a la aplicación transitoria de las normas generales de carrera administrativa, con el fin de evitar arbitrariedades en la vinculación, permanencia y retiro del servicio, pero de igual manera aclarando que la CNSC, en concordancia con el artículo 130 de la Constitución Política, está excluida de la vigilancia y administración de las carreras especiales de origen constitucional. 2.9. La Contraloría Municipal de Dosquebradas, expuso que el régimen de

carrera de las Contralorías Territoriales es especial y de origen constitucional, y la vigilancia y administración no corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, tan solo puede administrarlo de forma transitoria, mientras se expide la ley especial que defina las condiciones de acceso al régimen de carrera en los entes territoriales. 2.10. La Contraloría General de Medellín, consideró que resulta contradictorio, e insostenible a la luz de la lógica jurídica, que la Comisión Nacional del Servicio Civil, le permita a la Contraloría General vigilar y administrar su propia carrera pero se les prohíba a las Contralorías Territoriales. Por lo anterior, solicita se conceda el amparo solicitado por los actores. 2.11. La Contraloría Municipal de Envigado, coadyuva la tutela presentada y comparte los argumentos jurídicos, en cuanto a la incompetencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar el concurso público para el acceso al régimen de carrera de las Contralorías Territoriales.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Generalidades de la acción de tutela.

El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, dispone que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, cuando los considere vulnerados o amenazados por acciones u omisiones de autoridades públicas y, en casos excepcionales, de particulares. Dicha norma, también establece que la tutela únicamente procede cuando quien la invoca no cuenta con otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos o cuando, existiendo otro mecanismo, se acude a ella para contrarrestar un perjuicio irremediable.

3.2 Análisis de la situación planteada. La ciudadana Carmen Elisa Quitian, promovió acción de tutela contra el concepto de 27 de febrero del 2013, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pues considera que se ha desconocido el precedente formulado por la Corte Constitucional, en relación con las competencias de las Contralorías Territoriales para organizar, administrar y vigilar los procesos de concursos públicos de méritos de acceso al régimen de carrera pública. Asimismo, sostiene que mediante el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En concordancia con lo anterior, la Sala realizará el estudio para establecer si es competente para conocer de fondo la acción de tutela presentada contra los pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 3.4 Legitimación en la causa por activa. En el presente caso quien la señora Carmen Elisa Quitian, interpone la acción de tutela directamente por considerar que el concepto de 27 de febrero de 2013, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es violatorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, comoquiera que le otorga a la CNSC, la facultad de administrar y vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos de las Contralorías Territoriales, en contra de lo ordenado por el articulo 1302 de la Constitución Política. Sin embargo, antes de entrar a mirar el fondo del asunto la Sala debe constatar si la actora esta legitimada para interponer la acción que nos ocupa, toda vez que

en concordancia con el artículo 10° del Decreto 2595 de 1991, la tutela podrá ejercerse por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales. Al respecto, el artículo precitado dispone: “ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o 2 Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial. amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” En ese orden de ideas, no se advierte que la actora se vea afectada directamente con el contenido del concepto atacado, pues se limita a manifestar que dicho concepto le vulnera sus derechos fundamentales pero no demuestra que la situación realmente se concrete, lo cual es a todas luces contrario con el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, pues quien tiene legitimación para actuar en las acciones de tutela es quien se vea directamente afectado o amenazado con la conducta. Asimismo, el Concepto que se cuestiona por la actora, resolvió con carácter vinculante un conflicto de competencias que de acuerdo con lo establecido en el

artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se presenta cuando dos entidades públicas consideran a la vez, que una determinada función se encuentra o no, dentro de su marco de competencia. Así las cosas, advierte la Sala que solo a la CNSC y a las Contralorías Territoriales corresponde participación en este trámite. Por su parte la actora, como ya se dijo previamente no demostró haber sido parte del conflicto de competencia resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado (Sección Primera), en sala de 30 de mayo de 2013, (M.P. María Elizabeth García González), dispuso: “De lo probado en esta acción, se deriva que el actor no fue parte del conflicto de competencia entre las autoridades administrativas que fue decidido por la Sala de Consulta del Consejo de Estado. A su turno, la facultad que ejerce la citada Sala en este escenario se dirige a dirimir una controversia entre autoridades públicas y resulta evidente que el peticionario no ostenta esa condición. En consecuencia, el señor Castro Campos no es titular del derecho involucrado en el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de las Contralorías Territoriales y la Comisión Nacional del Servicio Civil. En consecuencia, si el actor no alega una vulneración de sus derechos fundamentales por no habérsele permitido participar en el conflicto de competencias administrativas no puede cuestionar la decisión que en el curso del mismo trámite adoptó la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues es una persona ajena a la situación que de discutió y decidió. El señor Castro Campos, entonces, no acreditó su legitimación en la

causa por activa para cuestionar la actuación del Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil que se adelantó entre terceros, en relación con los cuales él no tiene facultad de representación alguna.” Bajo las anteriores consideraciones, la presente Sala no encuentra fundamento alguno para entrar a conceder la protección solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. RECHÁZASE por improcedente la presente acción de tutela. Segundo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA