CE-11001-03-15-000-2013-01156-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Requisitos de procedibilidad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALPresupuestos / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALProcede excepcionalmente La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto. Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta

acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, sentencias de esta corporación, EXP: AC-2006-00691, EXP: AC 2008-00539, EXP: AC 200800720-01, EXP: AC 200801063-01, EXP: AC-2009-00778; EXP: AC-2010-1239 y EXP: 2010-01271. Sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ver, Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente si no se cumple con el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Noción y alcance/ INMEDIATEZ - Aspectos que deben tenerse en cuenta para verificar su cumplimiento / NMEDIATEZ - No implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela Se observa que la notificación de la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca atacada por esta vía, se realizó el día 18 de abril de 2005, pero la demandante sólo acude en ejercicio de la acción de tutela el 28 de mayo de 2013, es decir, que han transcurrido más de 8 años sin que la actora invocara la vulneración de sus derechos fundamentales. En virtud de lo anterior, es claro para

la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela, porque no cumple con una de las causales genéricas de procedibilidad, como lo es el requisito de inmediatez. Así pues, en este caso, el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos de la actora. En relación con ese requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados…El interesado para obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. La Corte ha dicho que para determinar si la acción de tutela es oportuna y cumple el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la inactividad injustificada

podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad NOTA DE RELATORIA: Respecto del requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional sentencia T123 de 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01156-01(AC)

Actor: ALBA HEDDY CALERO DE ARENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Alba Heddy Calero de Arenas contra la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, que rechazó por improcedente la

acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Alba Heddy Calero de Arenas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, el acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “ Solicito a Ud. Señor (a) Juez Constitucional del Consejo de Estado, tutelar mis derechos a la igualdad procesal, el debido proceso judicial y el acceso efectivo y real a la administración de justicia, dejando sin efectos la sentencia No 012 calendad el veintiocho (28) del mes de enero del año dos mil cinco (2005) dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, representado en este caso por los magistrados Ligia Solano Bravo, Luz Elena Sierra Valencia y Oscar A. Valero Nisimblat a través del cual se denegó mi pretensión resarcitoria de la Registraduría Nacional del Estado Civil, al hacerse evidente que el cuerpo colegiado accionado, incurrió en una vía de hecho judicial por desconocimiento del principio rector de seguridad jurídica respecto de las decisiones asumidas por la misma sala que incurrió en el acto procesal cuestionado.

Consecuentemente con lo anterior, sírvase ordenar a la parte accionada, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión tutelar favorable, se pronuncie nuevamente ordenándosele a los accionados que al momento de fallar, se tengan en cuenta las conclusiones a las cuales llegaron y el análisis que de los hechos objeto de reclamo en demanda, hizo el mismo Tribunal Contencioso

Administrativo del Valle del Cauca, representado en este caso por los mismos magistrados en las once (11) sentencias referidas, teniendo en consideración positiva, las pruebas documentales, que se alegaron al proceso con la presentación de la demanda de reparación directa y las que fueron allegados durante el trámite procesal, reconociéndome como un derecho, la reparación que he venido con justicia reclamando ”

2. Hechos Para decidir la controversia, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Alba Heddy Calero de Arenas interpuso acción de reparación directa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del Cauca, por la expedición tardía y extemporánea de la resolución que le ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.

El tribunal, mediante sentencia de 28 de enero de 2005, negó las súplicas de la demanda, porque no reunía los requisitos exigidos para estructurar la responsabilidad de la institución. Contra esta decisión no procedía el recurso de apelación por tratarse de un proceso de única instancia, en razón de la cuantía y porque no le eran aplicables las reglas de competencia previstas por la Ley 446 de 1998. La actora asegura que por los mismos supuestos fácticos y jurídicos otros empleados de la Registraduría Delegada del Valle del Cauca ejercieron la misma acción1, con la diferencia de que se decidieron favorablemente en primera instancia por los Jueces Administrativos de Cali, que entraron a operar en el año 2006, y confirmados en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. Afirmó que, a pesar de haber conocido con anterioridad de la nueva concepción

jurídica, hasta ahora instaura la acción de tutela, por cuanto estimó necesario esperar a que se decidiera la última reclamación correspondiente a la señora Stella Falla Alvira, en razón a que debía tener certeza sobre la nueva línea jurisprudencial.

3. Trámite Previo Antes de dictar fallo de segunda instancia, la Consejera Sustanciadora advirtió la necesidad vincular a la Registraduría Nacional del Estado Civil, como tercera interesada en las resultas del proceso2.

4. Oposición El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio, no obstante haber sido notificado de la acción de tutela3. 1 Expediente No. 2003-2234 Actor Amparo Moreno Tigreros. sentencia 14 de marzo de 2008 del Juzgado Tercero Administrativo de Cali. Expediente No 2003-00740 Actor Rosalba Rodríguez Triana. Sentencia 27 de agosto de 2007 del Juzgado Noveno Administrativo de Cali. Expediente No 2003-2275 Actor Luis Armando Ortiz Velásquez. Sentencia 23 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Administrativo de Cali. Expediente N 2003-2226 Actor Nancy Stella Parra viveros.

Sentencia 16 de julio de 2007 del Juzgado octavo Administrativo de Cali, entre otros. 2 Folio 52 3 Folio 28

5. Intervención de los terceros interesados La Registraduría Nacional del Servicio Civil solicitó que se denegara la solicitud de tutela por las siguientes razones: En este caso no se cumplió con el requisito de inmediatez, pues la extemporaneidad en la presentación de la acción de tutela desvirtúa la presencia

de un perjuicio irremediable y vulnera los derechos de terceros, porque el fallo fue proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 28 de enero de 2005, es decir, que transcurrieron más de ocho años, sin que, en primer lugar, se hubiese seguido el debido proceso (interponer el recurso de apelación). Y, en segundo término, sin que la actora hubiera acudido oportunamente al ejercicio de la tutela, pues lo cierto es que no puede ser de recibo el dicho de que esperó varios fallos para impetrar la acción constitucional, pues esta conducta vulnera el derecho fundamental de la Registraduría a la seguridad jurídica y al debido proceso, pues el fallo atacado hizo transito a cosa juzgada. Por último, de la situación fáctica en examen, se tiene que los hechos y argumentos relacionados por la señora Alba Heddy Calero ya fueron objeto de decisión judicial en el proceso de reparación directa seguido contra de la entidad, en el cual se surtieron todas las etapas procesales en la instancia judicial pertinente, según el ordenamiento jurídico legal vigente.

6. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en sentencia del 21 de junio de 2013, rechazó por improcedente la acción de tutela al considerar que en el presente asunto no se cumple el requisito de la inmediatez, pues existió una demora excesiva, esto es, 8 años, entre la fecha de formulación de la acción de tutela, el 28 de mayo de 2013, y la fecha de ejecutoria del fallo acusado, es decir, el 28 de enero de 20054.

Concluyó que la demandante pretendió justificar el tardío ejercicio de la acción de tutela, con el argumento de que estimó necesario esperar hasta que se decidiera la última de las demandas formuladas contra la Registraduría Nacional del 4 28 de Enero de 2005 Servicio Civil, por la mora en el pago de las cesantías, hecho que ocurrió el 31 de agosto de 2012, con la única finalidad de verificar si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca aun mantenía el precedente horizontal, en cuanto fue favorable a los empleados de la Registraduría. Sin embargo, esta explicación no constituye una verdadera justificación de su prolongada inacción, máxime si se tiene en cuenta que la naturaleza de la acción de tutela es cautelar, pues supone que se dirige a proteger los casos que exigen protección inminente de derechos fundamentales, dada las características de subsidiariedad e inmediatez que la definen5. De manera que si la demandante consideraba urgente que se definiera su situación y la afectación de sus derechos fundamentales, el tiempo esperado fue excesivo para lograr esa finalidad.

7. Impugnación La señora Alba Heddy Calero de Arenas inconforme con la decisión de primera instancia, la impugnó e insistió en los argumentos esgrimidos en la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien

actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la señora Alba Heddy Calero pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, que considera vulnerados por el 5 Artículo 86 de la Constitución Política Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al haber incurrido supuestamente en vía de hecho judicial por desconocimiento del principio rector de seguridad jurídica dentro de la demanda de reparación directa. A la Sala le corresponde resolver la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela.

1. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad6.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el

ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional7. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y 6 Ver entre otras, sentencias del 3 de agosto de 2006, exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, exp. AC 2008-01063-01. 7Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (exp. 2010-01271).

se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal esta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso

judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos y, siempre y cuando, se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

2. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Alba Heddy Calero de Arenas pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica; en consecuencia, solicita dejar sin efecto la sentencia del 28 de enero de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

Se observa que la notificación de la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca atacada por esta vía, se realizó el día 18 de abril de 2005,8 pero la demandante sólo acude en ejercicio de la acción de tutela el 28 de mayo de 20139, es decir, que han transcurrido más de 8 años sin que la actora invocara la vulneración de sus derechos fundamentales. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la

solicitud de tutela, porque no cumple con una de las causales genéricas de procedibilidad, como lo es el requisito de inmediatez. Así pues, en este caso, el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos de la actora. En relación con ese requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda10, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de 8 Folio 10 c.a. 9 Folio 24 c.p. 10 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito

para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”11. El interesado para obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. La Corte ha dicho que para determinar si la acción de tutela es oportuna y cumple el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela

judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el presente caso, no se encuentra una razón valida que justifique la tardanza de la demandante en solicitar la tutela de los derechos presuntamente vulnerados, sino por el contrario, observa que la inactividad obedeció a su propia negligencia o desinterés. La acción de tutela es un instrumento judicial preferente y sumario para reclamar “la protección inmediata”12 de los derechos fundamentales de las 11 T-123 de 2007, ibídem. 12 Artículo 86 de la Constitución Política. personas y, por lo tanto, el interesado debe acudir a la acción de tutela tan pronto conoce el hecho que considera contrario a los derechos fundamentales y no, como en este caso, esperar más de ocho años y adujo que estimó necesario esperar hasta que se decidiera la última de las demandas formuladas en contra de la Registraduría Nacional del Servicio Civil por la mora en el pago de las cesantías, hecho que ocurrió el 31 de agosto de 2012, con la única finalidad de verificar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aún mantenía el precedente horizontal. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado pero en el entendido que debió negarse el amparo, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por el Consejo de

Estado, Sección Segunda – Subsección A, objeto de impugnación. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección Aclara voto

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ