CE-11001-03-15-000-2013-01467-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los once meses desde la notificación de la providencia acusada / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE – Para interponer la acción de tutela [L]a Sala advierte que en el presente caso la solicitud de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues se presentó el 4 de julio de 2013 y la sentencia de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 28 de junio de 2012 y se notificó por edicto que se desfijó el 13 de julio de la misma anualidad, lo cual implica que transcurrieron más de once meses desde que se notificara la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “E”, proferida en sede de apelación. La Sala recuerda que cuando la solicitud de amparo se ejercita contra providencias judiciales, el parámetro relativo a la presentación oportuna de la acción es una condición para su procedencia, toda vez que el reclamo de protección debe efectuarse dentro de un tiempo razonable y prudencial, contado a partir del momento en que se predica ocurrió la presunta violación o amenaza de los derechos fundamentales, en este caso, de la notificación de la decisión que se ataca. (…) Así, es claro que el requisito de inmediatez exige que la acción de tutela se presente en un término cercano a la

ocurrencia de los hechos generadores de la violación o perturbación, con el propósito de evitar que el paso del tiempo desvirtúe la amenaza o la violación de los derechos fundamentales. No aparece en el presente caso justificación alguna para la tardanza de más de once meses para acudir a la acción de amparo, en tanto la actora no mencionó circunstancia alguna que le haya impedido comparecer en un término razonable, ni del análisis de las pruebas allegadas al proceso el Juez Constitucional lo encuentra demostrado. Por todo lo dicho, la tutela no es procedente porque no cumple con el referido requisito de inmediatez, por lo que se modificará la sentencia de primera instancia que negó por improcedente el amparo solicitado para, en su lugar, declara la improcedencia de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01467-01(AC)

Actor: GLORIA VIRGINIA GIL VACA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” Y OTRO Asunto: fallo de segunda instancia Se decide la impugnación interpuesta por la parte actora en el proceso de la referencia contra la sentencia de 8 de agosto de 2013, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó por improcedente la petición

de amparo constitucional.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud Según escrito radicado el 3 de julio de 2013 en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Gloria Virginia Gil Vaca, en nombre propio, ejerció acción de tutela con el fin de obtener el amparo del derecho fundamental al debido proceso, por desconocimiento del principio de favorabilidad, y de los principios de buena fe y confianza legítima.

Tales derechos los consideró vulnerados con las providencias de 12 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda y de 28 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección “E” que confirmó la referida decision en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación.

2. Hechos La peticionaria sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia1:  Que se encontraba vinculada con el Instituto de los Seguros Sociales, en calidad de trabajadora oficial, y a partir del 26 de junio de 2003 fue vinculada a la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento hasta el 9 de enero de 2008, entidad en la cual adquirió la condición de empleada pública.  Mediante Resolución No. 336 del 11 de febrero de 2008, la entidad le liquidó la indemnización por supresión del cargo y las prestaciones sociales, con fundamento en el artículo 14 del Decreto 3202 de agosto 24 de 2007 y

no tuvo en cuenta la convención colectiva de trabajo celebrada entre SINTRASEGURIDAD SOCIAL y el Instituto de los Seguros Sociales.  Con el fin que se decretara la nulidad del referido acto administrativo, ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, la cual correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.  Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección “E”.  El ad quem consideró que el acto administrativo enjuiciado refleja una estricta aplicación del régimen que cobija a esta clase de servidores públicos, en especial el Decreto 3202 de 2007, el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, por cuanto la ESE no podía extralimitarse en el 1 Folios 1 y 2. tiempo, respecto del reconocimiento de las prestaciones convencionales cuestionadas.

3. Sustento de la vulneración A juicio de la tutelante, las sentencias judiciales censuradas adolecen de defecto sustantivo por cuanto desconocen los precedentes de la Corte Constitucional2, por no tener en cuenta en la liquidación de la indemnización y las prestaciones sociales los factores consagrados en la convención colectiva de trabajo celebrada por el sindicato de trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y éste que le es aplicable.

Consideró que se desconocieron los Convenios Nos. 87, 98 y 151 de la OIT, el primero dedicado a la defensa de la libertad sindical, el segundo a la aplicación de los principios de sindicalización y negociación, y el tercero a la negoción de pliegos de peticiones por los empleados públicos, lo cual equivale a inaplicar lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución.

4. Petición de amparo constitucional La actora reclama la garantía de su derecho fundamental al debido proceso y a los principios de buena fe y confianza legítima, en consecuencia, solicita: “1. Dejar sin efectos jurídicos el fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA del día 28 de junio de 2012, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación No. 2008-00350.

2. Como consecuencia de lo anterior se ordene a la autoridad judicial accionada que, en reemplazo del fallo que se deja sin efectos, emita un nuevo pronunciamiento judicial en el cual tenga en cuenta las consideraciones fácticas y jurídicas arriba señaladas, como constitutivas de desconocimiento

de la COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y DEL PRECEDENTE

JURISPRUDENCIAL.” 3

5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 5 de julio de 2013, la Magistrada Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F”. Asimismo, dispuso la vinculación de la E.S.E Luis Carlos Galán

Sarmiento en Liquidación, como tercero interesado en el resultado del proceso.

6. Argumentos de defensa

6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E” La Magistrada Ponente de la decisión censurada, mediante escrito de 26 de julio de 2013, solicitó que se tengan en cuenta las consideraciones de hecho y de derecho que se indicaron en la sentencia de 28 de junio de 2012 por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 8 de agosto de 2011 dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de 2 La tutelante no relaciona las sentencias proferidas por la Corte Constitucional que considera desconocidas por los operadores judiciales. 3 Folio 25. Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la señora Gloria Virginia Gil Vaca contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento. Manifestó que en el caso concreto no se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia censurada se dictó el 28 de junio de 2012 y se notificó por edicto desfijado el 13 de julio de la misma anualidad y la accionante, tan sólo presentó la acción de tutela el 4 de julio de 2013. Afirmó que la tutelante no invocó razón alguna para justificar la demora, motivo por el cual debe declararse improcedente la acción de amparo. Advirtió que, adicionalmente, la decisión contenida en la sentencia se encuentra

en consonancia con la posición adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias de 3 de marzo de 2011, con ponencia del Magistrado Alfonso Vargas Rincón y de 21 de febrero de 2013, con ponencia de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez. Hizo igualmente referencia a la sentencia de unificación dictada por la Corte Constitucional sobre la situación de los empleados de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, la cual se tuvo en cuenta como precedente para desestimar las pretensiones de la demanda. 6.2. Informe de la entidad vinculada E.S.E. Luis Carlos Sarmiento Angulo en Liquidación – Fiduprevisora S.A. El representante legal de Fiduprevisora S.A., obrando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido en su oportunidad por Fiduagraria S.A., en calidad de liquidador de la extinta Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación, presentó informe en el cual solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Hizo referencia al trámite del proceso y las decisiones adoptadas en sede judicial, así como a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, para afirmar que en el caso concreto no concurren los requisitos exigidos por la Corte Constitucional para que proceda el amparo. Manifestó que la acción no reúne el requisito de inmediatez, toda vez que han transcurrido más de doce (12) meses desde la notificación de la sentencia de segunda instancia.

7. Fallo de instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 8 de agosto de

2012, negó por improcedente la acción de tutela, al advertir que carece del requisito de inmediatez. Para arribar a la citada resolutiva, consideró que “la decisión de segunda instancia atacada fue proferida el 28 de junio de 2012 y notificada por edicto desfijado el 13 de julio de 2012 (fl. 64), no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 4 de julio de 2013, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad.”4

8. Impugnación 4 Folio 92.

La tutelante, mediante escrito radicado el 20 de septiembre del año en curso impugnó el fallo de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo referidos al desconocimiento del precedente jurisprudencial que tratan la materia en cuestión, sin especificar las sentencias que lo contienen. Reiteró que las providencias censuradas adolecen de defecto sustantivo por aplicar el artículo 14 del Decreto 3202 de 2007 y no la convención colectiva de trabajo que la cobija. Transcribió in extenso apartes de sentencias de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, con el fin de que se revoque el fallo de primera instancia para que, en su lugar, se amparen los derechos invocados en la demanda de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por Sección Cuarta del Consejo de Estado de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 2º del

Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la sentencia de 8 de agosto de 2013 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó por improcedente la petición de amparo constitucional, para lo cual se analizará si las providencias de 12 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda y de 28 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E” que confirmó la referida decision en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, por desconocimiento del principio de favorabilidad y los principios de buena fe y confianza legítima invocados por la parte actora.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) análisis del caso concreto. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que

lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8 (Negrilla fuera de texto)

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.9 Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Ídem. 9 El Consejero Ponente aclaró el voto en la referida providencia, para señalar, entre otros aspectos, que dichos parámetros no eran otros que los expuestos por la Corte Constitucional y sistematizados en la

sentencia C-590 de 2005. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva En el sub examine, la actora controvierte las providencias de 12 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda y de 28 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E” que confirmó la referida decision en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación. En síntesis, argumentó que las referidas decisiones no tuvieron en cuenta los precedentes sobre la materia objeto de análisis y no aplicaron al caso la convención colectiva de trabajo celebrada entre SINTRASEGURIDAD SOCIAL y el Instituto de Seguros Sociales, así como las Convenciones sobre derechos sindicales y de negociación de la OIT y las normas constitucionales que las integran al ordenamiento jurídico colombiano. Ahora bien, la Sala advierte que en el presente caso la solicitud de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues se presentó el 4 de julio de 2013 y la sentencia de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 28 de junio de 2012 y se notificó por edicto que se desfijó el 13 de julio de la misma anualidad, lo cual implica que transcurrieron más de once meses desde que se notificara la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección SegundaSubsección “E”, proferida en sede de apelación.

10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. La Sala recuerda que cuando la solicitud de amparo se ejercita contra providencias judiciales, el parámetro relativo a la presentación oportuna de la acción es una condición para su procedencia, toda vez que el reclamo de protección debe efectuarse dentro de un tiempo razonable y prudencial, contado a partir del momento en que se predica ocurrió la presunta violación o amenaza de los derechos fundamentales, en este caso, de la notificación de la decisión que se ataca. Efectivamente, el Tribunal Constitucional a propósito del requisito de inmediatez, ha señalado que el mismo requiere de una aplicación más exigente cuando se trate de estudiar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, de este modo, en sentencia T-1140 de 200511 expuso al respecto: “De lo anterior, puede inferirse que la razonabilidad del término de interposición de la acción de tutela debe estudiarse en cada caso concreto. Sin embargo, tratándose de procesos judiciales y de providencias ejecutoriadas, el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser riguroso en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional. En efecto, en este caso debe analizarse las posibilidades de defensa en el mismo proceso judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles derechos de terceros que se han generado por el paso del tiempo.” Lo anterior encuentra sustento en el hecho de que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario que fue diseñado con el propósito de conjurar de

manera inminente las violaciones o amenazas sobre los derechos fundamentales, sin que ello implique permitir que las decisiones judiciales estén sometidas a una permanente controversia, máxime cuando quien se dice afectado contó y ejercitó los medios de defensa judicial que tenía a su alcance. Así, es claro que el requisito de inmediatez exige que la acción de tutela se presente en un término cercano a la ocurrencia de los hechos generadores de la violación o perturbación, con el propósito de evitar que el paso del tiempo desvirtúe la amenaza o la violación de los derechos fundamentales. No aparece en el presente caso justificación alguna para la tardanza de más de once meses para acudir a la acción de amparo, en tanto la actora no mencionó circunstancia alguna que le haya impedido comparecer en un término razonable, ni del análisis de las pruebas allegadas al proceso el Juez Constitucional lo encuentra demostrado. Por todo lo dicho, la tutela no es procedente porque no cumple con el referido requisito de inmediatez, por lo que se modificará la sentencia de primera instancia que negó por improcedente el amparo solicitado para, en su lugar, declara la improcedencia de la acción.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: 11 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia de 8 de agosto de 2013 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que “negó por improcedente” la acción

ejercida por Gloria Virginia Gil Vaca para, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO. NOTIFICAR a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ ALBERTO YEPES BARREIRO