CE-11001-03-15-000-2013-01474-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Noción / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – En procesos de supresión de cargos se debe demandar el acto administrativo que contiene en forma individual el retiro del servicio de manera subjetiva y personal Las providencias dictadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, fueron proferidas conforme a los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso, máxime si se tiene en cuenta que tratándose de procesos de supresión de cargos como en el presente asunto, la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido en forma reiterada que para determinar el acto sujeto a control de legalidad en casos de restructuración, la regla general apunta a que se debe demandar el acto administrativo que afectó directamente al empleado, es decir, el que contiene en forma individual el retiro del servicio de manera subjetiva y personal. No obstante, a pesar de lo anterior, no siempre son claras las circunstancias particulares, caso

en el cual se deben analizar las situaciones fácticas y jurídicas concretas de cada asunto para definir el acto procedente. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Es un mecanismo subsidiario no puede convertirse en otra instancia La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir las actuaciones judiciales de las autoridades demandadas, so pretexto de configurarse una vía de hecho con la finalidad de revivir un debate que se encuentra superado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., agosto veintiuno (21) de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01474-00(AC)

Actor: ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Quinto Administrativo de

Sincelejo. ANTECEDENTES ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso. Pretensiones de la acción-  Las concreta así: “… Se tutelen los derechos constitucionales fundamentales A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO

y a una sentencia justa y congruente, y cesen las vulneraciones, por parte del JUZGADO QUINTO ADMINISTRTIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE, a través de la sentencia de primera instancia de FECHA 18 DE FEBRERO DE 2010, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, Radicado: No. 70-001-33-31-005-2003-00333-00; TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, por medio de la sentencia de segunda instancia de FECHA 30 DE

JUNIO DE 2011.

(…) Se REVOQUE: La sentencia de primera instancia, de FECHA 18 DE FEBRERO DE 2010, proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRTIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO – SUCRE, dentro del proceso de NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DRECHO, radicado No. 70001-33-31-005-2003-00333-00.

La sentencia de segunda instancia de FECHA 30 DE JUNIO DE 2011, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRTIVO DE SUCRE, Por lo anterior, se declare nulo el oficio calendado con fecha 29 de noviembre de 2002, suscrito por el Jefe de personal de la Gobernación de Sucre para la época de ocurrencia de los hechos, mediante el cual de manera individual, particular y concreta, se retira del servicio a mi mandante, la señora ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA. Se restablezca el derecho de mi poderdante ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA y en consecuencia se reintegre al

cargo que desempeñaba en la época de ocurrencia de los hechos (al cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 550, grado 12) u otro de igual o semejantes funciones, remuneraciones, requisitos y en la misma ciudad. Se le ordene al DEPARTAMENTO DE SUCRE, reconocerá la señora ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, subsidios, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos que se han causado desde las fecha de servicio y las que se causen hasta el reintegro, con sus respectivos ajustes legales indexados. Se defina que para todos lo efectos legales no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, desde la fecha del retiro hasta el reintegro del mismo.” Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: La señora Elcy Villadiego Lidueña, había sido vinculada al Departamento de Sucre, mediante Decreto No. 299 del 25 de julio de 1991 para desempeñar el cargo de Promotora de Desarrollo Comunal, adscrito a la Secretaría de Gobierno Departamental, del cual, tomó posesión como consta en el acta No. 6652/91. Posteriormente fue incorporada al Cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12. Fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, mediante Resolución No. 033 del 7 de octubre de 1993. El 29 de noviembre de 2002, el Gobernador del Departamento de Sucre, expidió el Decreto 0747 de 2002, mediante el cual, estableció la planta de personal de la

Gobernación de Sucre, sin que en esta se encontrara el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12. A través de Oficio de la misma fecha, el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre, le comunicó a la demandante que mediante Decreto No. 0747 del 29 de noviembre de 2002, el empleo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12 había sido suprimido de la planta de personal de la Gobernación a partir de la fecha de la comunicación. El 2 de diciembre de 2002, el Gobernador del Departamento de Sucre expidió la Resolución No. 2774, mediante la cual se realizó la distribución de los cargos de las diferentes dependencias y se incorporaron los respectivos empleos a tales cargos, dentro de los cuales no se incorporó a la demandante. Por lo anterior, la parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, el cual profirió sentencia desfavorable el 18 de febrero de 2010. En tal decisión consideró el Juzgado que además de haber solicitado la nulidad del Oficio por medio del cual se le comunicó la supresión de su cargo, debió demandar el Decreto No. 747 del 29 de noviembre de 2002 que estableció la nueva planta de personal, razón por la que declaró probada la excepción de inepta demanda. Inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó con fundamento en que el a quo no tuvo en cuenta el Decreto 747 de 2002 por ser un acto administrativo de carácter general, nada tuvo que ver con la situación particular de

la demandante. La apelación fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia proferida el 30 de junio de 2011 en la cual se confirma la de primera instancia en consideración a que el acto demandado no había suprimido el cargo de la actora, pues lo que dicho oficio hizo fue notificar la decisión de la supresión y en esa medida no era el acto que se debía demandar. No obstante lo anterior, el mismo juzgado que conoció en primera instancia la demanda de la atora, al decidir el asunto del señor Antonio Peralta Infanzon que fue retirado del servicio en las mismas condiciones de la demandante, profirió sentencia favorable a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad del Oficio de 29 de noviembre de 2002. La anterior decisión la tomó con fundamento en que el acto a demandar si era el oficio porque fue éste el que retiro del cargo y no puede ser tomado como una simple comunicación o acto de trámite. De lo anterior se puede concluir que el mismo juzgado declaró la nulidad del mismo acto demandado por la actora, situación con el que se vulnera el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica. Lo anterior también ha ocurrido con diferentes sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Sucre en las que se ha anulado el mismo oficio demandado por la actora, por considerar que es el verdadero acto administrativo que definió la situación particular de los demandantes. LA CONTESTACIÓN A folios 36 a 37, 38 a 41 y 67 a 69 del expediente, obran contestaciones a la tutela de la referencia por parte del Tribunal Administrativo de Sucre, el Juzgado

Quinto Administrativo de Sincelejo y la Gobernación del Departamento de Sucre respectivamente, en las que manifestaron lo siguiente: Tribunal Administrativo de SucreEl criterio de la corporación en el trámite procesal y en la decisión de fondo adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 7000133310052003003301, fue adecuado y las mismas se basaron en la interpretación que de forma autónoma e independiente se le dio a las fuentes formales del derecho y a la valoración del acervo probatorio. El presente caso, claramente es una controversia legal en donde el tribunal ejerciendo la competencia otorgada por la Constitución y la ley, determinó que existía una inepta demanda, es decir, que si bien la decisión adoptada no satisfizo los derechos pretendidos por la actora, también lo es que la misma es producto de la aplicación de las fuentes forales legales y de conformidad con la jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional. En las anteriores condiciones no es la acción de tutela el mecanismo procedente para atacar la legalidad de la sentencia, como lo pretende la actora y así revivir un debate que ya se estudio y terminó con la sentencia se segunda instancia que se dictó. En relación con el tema de la inmediatez, se debe tener en cuenta que la providencia acusada fue proferida el 30 de junio de 2011 y la acción de tutela fue presentada más de 2 años después de dictada la sentencia, razón por la que también se torna improcedente. Juzgado Quinto Administrativo de SincelejoTeniendo en cuenta los lineamientos de la Corte Constitucional en relación con la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es claro que en este asunto no se cumple con el requisito de inmediatez de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues el tiempo trascurrido entre la fecha de la providencia de segunda instancia proferida el 30 de de junio de 2011 que confirmó la de primera instancia y la fecha de interposición de la acción de tutela (2 de julio de 2013) han trascurrido más de dos años, razón por la cual es evidente que no se cumple con dicha exigencia. Revisada la decisión adoptada por el Despacho Judicial mediante la sentencia proferida el 18 de febrero de 2010, es claro que no se incurrió en el defecto sustantivo como lo afirma la parte actora, pues el mismo, no se fundamentó en normas inexistentes o inconstitucionales ni mucho menos se observa trasgresión alguna entre los argumentos esgrimidos y la decisión. Por el contrario, se hizo un estudio minucioso de los hechos, las pretensiones y el material probatorio del proceso y en ese sentido la sentencia acusada obedece al debate probatorio realizado que además debe ser particular e individual a cada caso concreto. Finalmente, no puede pretender la actora que la situación fáctica y probatoria de unos procesos que dieron lugar a decisiones judiciales distintas, se le apliquen automáticamente, cuando la fundamentación de la decisión de la administración contenida en el acto de supresión en su situación particular es distinta y en esa condiciones no se observa vulneración alguna del derecho a la igualdad invocado. Gobernación del Departamento de SucreEl aceptar la procedencia de la presente acción de tutela contra una decisión

judicial, rompe el principio de autonomía de juez y de cosa juzgada con lo que se crea inseguridad jurídica a los administrados. Si bien la demandante pretende comparar su situación con otros casos similares, en los cuales los fallos proferidos fueron contrarios al suyo, también es cierto que aquellos procesos tienen diferentes argumentos de hecho y de derecho, pues los rodean circunstancias disímiles especialmente en lo que tiene que ver con el acto demandado, el oficio expedido por el Jefe de Personal y el decreto de planta de personal y resolución de distribución de cargos. En virtud del carácter residual la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos y trámites establecidos para la defensa de derechos, pues de lo contrario desaparecerían todas las acciones judiciales y la tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier controversia. El ejercicio de la acción de tutela debe ser razonado, porque si no fuera así, se quebrantarían principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. CONSIDERACIONES Estima la actora vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad por parte del Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre con ocasión de las providencias dictadas el 18 de febrero de 2010 y el 30 de junio de 2011 respectivamente, por medio de las cuales negaron las súplicas de la demanda instaurada en contra del Departamento de Sucre por la supresión del cargo que venía desempeñando. Considera que con las providencias acusadas, se vulneró de manera flagrante su

derecho fundamental a la igualdad, pues en otros procesos en los cuales la situación fáctica era idéntica a la suya, los despachos demandados dictaron sentencias favorables, situación que no ocurrió en su caso particular, pues los acusados negaron las pretensiones de su demanda.

Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las

sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se había tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la

jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 Señala la demandante que con la expedición de las sentencias acusadas se configuró un error por defecto sustantivo que generó la vulneración flagrante de 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González,

sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. sus derechos fundamentales invocados, pues tanto el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo como el Tribunal Administrativo de Sucre, al interpretar las nomas relacionadas con la controversia, lo hicieron en forma incompatible con los hechos expuestos en el escrito de demanda lo que llevó a negar las pretensiones. El defecto sustantivo, jurisprudencialmente se ha entendido como una circunstancia que determina la procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada. En efecto, señala la jurisprudencia constitucional, que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo:

1. Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,

2. Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,

3. Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva” En el presente asunto, no se advierte la existencia del defecto sustantivo alegado por la demandante, razón por la que es evidente la improcedencia de la presente acción de tutela por lo siguiente: Las providencias dictadas el 18 de febrero de 2010 y el 30 de junio de 2011 por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre respectivamente, fueron proferidas conforme a los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso, máxime si se tiene en cuenta que tratándose de procesos de supresión de cargos como en el presente asunto, la Jurisprudencia del Consejo de Estado3 ha sostenido en forma reiterada que para determinar el acto sujeto a control de legalidad en casos de restructuración, la regla general apunta a que se debe demandar el acto administrativo que afectó directamente al empleado, es decir, el que contiene en forma individual el retiro del servicio de manera subjetiva y personal. No obstante, a pesar de lo anterior, no siempre son claras las circunstancias particulares, caso en el cual se deben analizar las situaciones fácticas y jurídicas concretas de cada asunto para definir el acto procedente.

Si bien, obran en el expediente sentencias proferidas por los Despachos Judiciales acusados en procesos diferentes a los de la actora, en los cuales a

pesar de que la situación fáctica parecía ser la misma fueron fallados en forma diferente, lo cierto es, que las situaciones no eran iguales a la de la demandante, pues en aquellos, el oficio acusado sí particularizó en forma concreta la situación de los actores (supresión de sus cargos) y en esas condiciones no era procedente tomarlo como un acto de simple comunicación, contrario a lo ocurrido en el caso de la señora Villadiego Lidueña, en el que el acto que verdaderamente suprimió el cargo que desempeñaba en el Departamento fue el Decreto No. 0747 de 2002 y no el oficio de 29 de noviembre de 2002 que lo único que hizo fue comunicarle la decisión de supresión contenida en el referido decreto. Ahora bien, si la interpretación y el análisis efectuados por los demandados en las sentencias acusadas, no satisfizo las expectativas de la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ello no implica la vulneración de sus derechos fundamentales fundada en una vía de hecho por defecto sustantivo, que a la postre no aparece demostrada. Vale la pena mencionar que la parte actora agotó todos los recursos que le brindaba la ley y que los mismos fueron resueltos en su totalidad y oportunamente, razón por la que una decisión en contrario atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República y de aquel según el cual en las decisiones judiciales los jueces sólo 3 Sentencia del 18 de febrero de 2010Magistrado Ponente: Gustavo Gómez Aranguren Exp No. 1712-2008 están sometidos al imperio de la ley.

Finalmente, la tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir las actuaciones judiciales de las autoridades demandadas, so pretexto de configurarse una vía de hecho con la finalidad de revivir un debate que se encuentra superado. Por las razones anteriormente expuestas, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA, contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO