CE-11001-03-15-000-2013-01745-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Carácter excepcional Se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por no incurrir en causales genéricas de procedibilidad Así las cosas, se observa que no existe en la decisión atacada vulneración de derecho fundamental alguno, toda vez que provino de una exposición de motivos y razones jurídicas debidamente sustentadas en las normas que regulan la materia y guiada por la posición jurisprudencial existente sobre el tema, sin que exista algún dejo de arbitrariedad, parcialidad, abuso o ligereza en su determinación. Además, se agotaron oportunamente todas las etapas del proceso, lo que garantiza el respeto de los derechos de las partes al debido proceso, derecho de defensa y doble instancia que deben regir los procedimientos judiciales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01745-00(AC)

Actor: CARLOS HERNANDO GRANADOS ACOSTA Y OTRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION “C” EN DESCONGESTION Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Carlos Hernando Granados Acosta y

Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES Carlos Hernando Granados Acosta y Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres, actuando por intermedio de apoderado, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

PRETENSIONES Las concreta así: “Con base en los hechos narrados, a la flagrante violación a los derechos fundamentales ya mencionados solicito a los señores magistrados que mediante los trámites de la ACCIÓN DE TUTELA en

contra del Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA se declare, advierta y conceda: 1º. Se declare que ha existido flagrante violación al derecho fundamental de la igualdad y debido proceso al TOMAR UNA DETERMINACIÓN QUE NO CORRESPONDE AL OBJETO DEL PROCESO violando así lo establecido en los art. 13 y 29 de la CN, 137, 138 inciso 3º ss y conc del CCA. 2º. Se revoque por parte del Honorable Consejo Superior de la Judicatura las providencias contrarias a la Constitución y la ley, DE FECHAS 13 DE MARZO DE 2013 proferidas POR EL Tribunal

Administrativo de Cundinamarca en Función de Descongestión, y 27 DE JULIO DE 2012 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión, por ser violatorias al debido proceso. 3º. Se ordene al Juez de primera instancia adoptar la determinación que en derecho corresponda frente a la admisión o inadmisión de la demanda en el término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de su orden. 4º. Se de aplicación a las sanciones contempladas en la ley” (sic). Fundamentan su petición en los siguientes hechos: Mediante auto de fecha 9 de mayo de 2011 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpusieron contra el Municipio de la Calera y, en proveído del 1º de agosto del mismo año rechazó la demanda por caducidad de la acción. El juzgado sustentó su decisión en que no obstante la acción va dirigida únicamente contra los actos administrativos RGJ-003 del 19 de julio de 2010 “por medio del cual se modifica el monto de la sanción impuesta en auto fechado el dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006)” y RGJ-003 del 20 de septiembre de 2010 “mediante el cual se resuelve un recurso de reposición” , la acción va dirigida a dejar sin efecto los actos administrativos que declaran responsables a los demandantes de infringir las leyes urbanísticas, pretendiendo con ello revivir la caducidad de la acción del acto administrativo No. 127 del 18 de julio de 2006.

La anterior determinación fue apelada ante el Tribunal de Cundinamarca, que en providencia del 24 de mayo de 2012 revocó el auto apelado por considerar que el acto que puso fin a la actuación de la administración fue el del 19 de julio de 2010 y no el del 18 de julio de 2006. Mediante auto del 27 de julio del 2012 el Juzgado Catorce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá rechazó nuevamente la demanda, providencia que fue apelada y confirmada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en Descongestión mediante auto del 13 de mayo de 2013, por cuanto no se dio cumplimiento al proveído inadmisorio en el sentido de demandar el acto administrativo del 18 de julio de 2006, el cual constituye junto con los demandados, un acto administrativo complejo. Consideran que existe entre los autos del 24 de mayo de 2012 y el 13 de mayo de 2013 proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, una incoherencia que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, pues el primero había establecido que el acto administrativo del 19 de julio de 2010 era un acto definitivo y por tanto, autónomo. CONTESTACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio contestación a los hechos invocados en el escrito de tutela afirmando que la decisión del 13 de marzo de 2013 se ajustó a la Constitución y a la ley, pues no fue producto de una interpretación desigual, sino que por el contrario, estuvo debidamente sustentada.

Argumenta que no existe la alegada incongruencia entre los autos del Tribunal, toda vez que fueron proferidos en situaciones procesales distintas y respecto de figuras procesales disímiles. Así, el auto del 24 de mayo de 2012 trata sobre la caducidad de la acción, mientras que el del 13 de marzo de 2013 se refiere a la no inclusión de todos los actos demandados, lo que conducía a inferir que no se había agotado la vía gubernativa. Recuerda que la necesidad de agotar la vía gubernativa deriva del principio de autotutela administrativa que otorga a las entidades públicas la oportunidad de pronunciarse acerca de sus propios actos antes de que las controversias sean planteadas ante los tribunales. Por su parte, el Municipio de la Calera informó que no le ha sido notificada demanda alguna instaurada en su contra por los señores Carlos Hernando Granados Acosta y Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres. No obstante, de acuerdo con lo afirmado en el escrito de tutela, considera que no existe vulneración de los derechos invocados, pues cada estrado judicial es autónomo para proferir sus propias decisiones, sin que ello implique una vía de hecho en la interpretación de la norma. La vía de hecho, sólo se produce en que el vicio sea constatable a simple vista, de lo contrario, la acción de tutela se constituiría en pretexto para controvertir cualquier sentencia ejecutoriada que no se comparta y una burla a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos

constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se

precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que

las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, los actores estiman vulnerados sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir el auto 13 de marzo de 2013 por medio del cual confirmó el del 27 de julio de 2012 que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tomando una decisión contraria en su sentir, a la proferida por ese Tribunal el 24 de mayo de 2012 en ese mismo asunto. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de

31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Del los documentos que reposan en el expediente se advierte que los señores Carlos Hernando Granados Acosta y Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres demandaron ante la jurisdicción contencioso administrativa la nulidad de los actos administrativos RGJ-003 del 19 de julio de 2010, por medio del cual se corrige por error aritmético la sanción impuesta mediante acto del 18 de julio de 2006 y RGJ003 del 20 de septiembre del 2010 que resolvió el recurso de reposición. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá mediante providencia proferida el 9 de mayo de 2011, inadmitió la demanda entre otras razones, por no haber señalado todos los actos administrativos a demandar y no haber aportado copia de las respectivas constancias del acto que agotó la vía gubernativa; además, requirió a la parte actora para que adecuara el poder a los requerimientos del despacho. En auto del 1º de agosto de 2011 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá decidió rechazar la demanda por caducidad de la acción con fundamento en las siguientes consideraciones: “El señor CARLOS HUMBERTO ACOSTA (sic), por intermedio de mandatario judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A, presenta demanda en contra del MUNICIPIO DE LA CALERA, a fin

de obtener la nulidad de los actos administrativos de fecha diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010) por medio del cual se modifica el monto de la sanción impuesta en auto fechado el dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006) y de fecha veinte (20) de septiembre de dos mil diez (2010), mediante el cual se resuelve el recurso de reposición, confirmándose la decisión inicial. Por medio de los actos administrativos demandados, el MUNICIPIO DE LA CALERA, en atención a la solicitud de corrección por errores aritméticos, respecto del acto administrativo calendado el dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006) –por el cual se impuso sanción pecuniaria y orden de demolición de las áreas en exceso construidas-, al considerar ‘existe una inconsistencia, partiendo de la base que en el fallo primigenio se impuso la orden de demolición por 32.0 m2’, procedió a corregir el acto administrativa de fecha dieciocho (18) de julio de dos mil seis (2006), decidiendo corregir la medición del inmueble en un 3.16m2 de área excedida de construcción, en consecuencia imponiendo a los señores PATRICIA ARANGO GONZÁLEZ y CARLOS HERNANDO GRANADOS ACOSTA la suma de CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL SETECIENTOS SESENTA PESOS M7CTE ($429.760), por haber construcción sin licencia el área de 3.16m2, ordenando reembolsarles la suma de TRES MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRÉS MIL PESOS M/CTE (3.923.000) e imponiendo orden de demolición de la obra al área de

exceso de construcción correspondiente 3.12m2. Ahora bien, el Despacho al analizar la procedencia de la presente acción encuentra que la parte demandante pese a que tan solo demanda los actos administrativos relacionados anteriormente, esta acción va dirigida a dejar sin efecto los actos administrativos que declaran responsable al demandante en calidad de infractor de las leyes urbanísticas, pretendiendo con ello revivir el término de caducidad de la acción del acto administrativo No. 127 del dieciocho (18) de dos mil seis (2006) (sic). Lo anterior, por cuanto de los actos administrativos aquí demandados se desprende que mediante la resolución No. 127 del dieciocho (18) de dos mil seis (2006) (sic), el MUNICIPIO DE LA CALERA, puso fin al proceso administrativo No. 002-2005 declarando como infractores de las leyes urbanistas a los señores PATRICIA ARANGO GONZÁLEZ y CARLOS HERNANDO GRANADOS ACOSTA y en consecuencia imponiéndoles sanción pecuniaria con orden de demolición al área de construcción que excede los parámetros de la licencia de construcción.” La decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en proveído del 24 de mayo de 2012 por considerar que el término de caducidad debía contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación del auto RGJ-003 del 20 de septiembre de 2010, por cuanto éste contiene una decisión de carácter definitivo. Dijo textualmente: “Observa el Despacho, que la decisión contenida a folios 22 y 23 del cuaderno principal proferida el 19 de julio de 2010, no constituye en

manera alguna la corrección de errores aritméticos contenidas (sic) en la ‘sentencia’ de 18 de julio de 2006, toda vez que la decisión obedece a ‘Rever la actuación’, y no a errores aritméticos, señalando además que ‘para subsanar el error que se cometió al hacer la respectiva medición del inmueble’, adicionalmente señalando entonces que la inconsistencia se produjo en el error contenido en la orden de demolición de 32m2 y ‘la medición realizada actualmente’, lo que impone afirmar que el auto de 19 de septiembre de 2010, confirmado, mediante auto de 20 de septiembre de 2010, contiene una decisión de carácter definitivo. (…) En ese contexto, cabe aclarar que la caducidad se deberá contar al día siguiente que se produjo la notificación del auto de 20 de septiembre de 2010, notificación que se efectuó 2l 28 de septiembre de 2010 (fl. 86 cdno. Ppal).” Del asunto tuvo conocimiento el Juzgado Catorce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, quien mediante auto del 27 de julio de 2012 rechazó nuevamente la demanda por considerar que no fueron debidamente subsanados los vicios advertidos en el auto del 9 de mayo de 2011 que la inadmitió. Concretamente el juzgado la rechazó por “no haber adecuado las pretensiones conforme se dijo en la inadmisión de la demanda, esto es, incluyendo el acto administrativo final producido en la actuación administrativa, a saber, el fallo que impuso sanción de $4.352.000” y no haber adecuado el poder

según lo indicado. En la apelación, el apoderado de los demandantes sostuvo que de conformidad con el auto del 24 de mayo de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el acto que puso fin a la actuación adelantada por el Municipio de la Calera fue el del 20 de septiembre de 2010, pues constituye un acto administrativo autónomo, producto de pruebas practicadas con posterioridad a la sanción impuesta mediante el acto administrativo del 18 de julio de 2006. Con fundamento en lo anterior, argumentó que no debe modificar el poder, por cuanto no es necesario incluir en él facultades para demandar un acto que no requiere ser demandado. Los alegatos de los apelantes no fueron acogidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien en auto del 13 de marzo de 2013 decidió confirmar la providencia recurrida por considerar que el auto del 19 de julio de 2010 conforma un acto administrativo complejo con el del 18 de julio de 2006 y por lo tanto, deben ser demandados de manera conjunta. Indicó que los actos proferidos en el año 2010 no existen en el mundo jurídico de manera independiente, sino que su pervivencia depende del acto que impuso la sanción. Advierte la Sala que la providencia del 24 de mayo de 2012 hace referencia al momento a partir del cual debe empezar a contabilizarse el término de caducidad, en tanto el auto del 13 de marzo de 2013 hace mención a la teoría de los actos complejos, es decir que tratan de circunstancias procesal y jurídica distintas.

El acto administrativo del 19 de julio de 2010 modificó la sanción impuesta a los demandantes y en ese sentido no puede ser considerado un acto autónomo, sino que debe entendido como parte de un acto complejo que conforma junto con el que impuso la sanción. En ese contexto, las razones que el Juzgado Catorce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvieron para rechazar la demanda se concretan en el hecho de que la irregularidad advertida en el auto inadmisorio, sobre la necesidad de incluir en como demandados todos los actos administrativos que se requirieran para agotar la vía gubernativa, no fue subsanada. Así las cosas, se observa que no existe en la decisión atacada vulneración de derecho fundamental alguno, toda vez que provino de una exposición de motivos y razones jurídicas debidamente sustentadas en las normas que regulan la materia y guiada por la posición jurisprudencial existente sobre el tema, sin que exista algún dejo de arbitrariedad, parcialidad, abuso o ligereza en su determinación. Además, se agotaron oportunamente todas las etapas del proceso, lo que garantiza el respeto de los derechos de las partes al debido proceso, derecho de defensa y doble instancia que deben regir los procedimientos judiciales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales solicitado por los señores

Carlos Hernando Granados Acosta y Patricia Arango Gutiérrez de Piñeres. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO