CE-11001-03-15-000-2013-01934-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN DEL ELEMENTO MATERIAL

PROBATORIO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que niega el reconocimiento de la prima de clima / PRIMA DE CLIMA / VIGENCIA DE LA NORMA – La norma que regula la prima de clima no estaba vigente para el momento del nombramiento de la docente / INEXISTENCIA DE VÍA DE HECHO / INCONFORMIDAD CON LA PROVIDENCIA ACUSADA - El reproche pretende abrir nuevamente el debate / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Según los argumentos en que se sustenta la presente acción de tutela y de acuerdo con el criterio expuesto en el acápite 2.3 de esta providencia, a juicio de la Sala, no se presenta alguna de las situaciones que esta Sección estima deben concurrir para conceder el amparo constitucional, en tanto no se advierte vulneración de los derechos invocados, tal como se analiza a continuación. El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 16 de mayo de 2013 confirmó la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora [Y.L.V.] contra el departamento de Casanare, la cual tenía como objeto que se decretara la nulidad del Oficio No. SED-600-0501 de fecha 12 de abril de 2010, por medio del cual el

ente territorial le negó el reconocimiento y pago de la “prima de clima”, a la que en su sentir tenía derecho en su condición de docente. (…) . A juicio de la tutelante, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una vía de hecho judicial, por cuanto no tuvieron en cuenta la argumentación y las pruebas allegadas al proceso, sin especificar que elementos de convicción no fueron valorados. Afirmó que se vinculó al departamento de Casanare antes de la expedición de la Ley 115 de 1994, toda vez que ingresó el “1º de febrero” de la referida anualidad y la norma se dictó el 8 de febrero siguiente, por lo que es beneficiaria de la prestación económica reconocida, de tal manera que debió habérsele concedido, no obstante lo cierto es que de las pruebas obrantes en el proceso el Tribunal estableció que fue nombrada como docente del departamento de Casanare mediante Decreto No. 0043 del 6 de abril de 1994, motivo por el cual no beneficiaria del reconocimiento pretendido. Adicional a lo expuesto no aparece que los despachos judiciales hayan dejado de practicar o de valorar alguna prueba solicitada por la parte demandada en forma oportuna, que resulte trascendente para el sentido de la decisión. Así las cosas, de la solicitud de amparo se percibe el inconformismo de la accionante frente a las autoridades judiciales accionadas, al haber negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento de Casanare, de modo que se observa en esta sede que lo pretendido no es otra cosa que reabrir el debate dado en las instancias, con los mismos argumentos en que se

fundamentó la demanda y el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 115 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01934-00(AC)

Actor: YAMILE LEON VELANDIA

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE YOPAL Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Procede la Sala a decidir la solicitud invocada por la señora Yamile León Velandia, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.

I. ANTECEDENTES I.1. Solicitud Según escrito radicado el 5 de septiembre de 2013 en la Secretaría General de esta Corporación, la señora Yamile León Velandia, mediante apoderado judicial, en ejercicio la acción de tutela, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en condiciones justas.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de las providencias de 24 de octubre de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Circuito de Yopal, que negó las pretensiones de la demana y de 16 de mayo de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, que

confirmó la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el departamento de Casanare, radicado No. 2011-00330-01. I.2. Hechos  La señora Yamile León Velandia, en su calidad de docente del departamento de Casanare solicitó a la administración el pago de la “prima de clima”, con fundamento en los Decretos Nos. 1103 y 2654 de 1974, expedidos por el Presidente de la República, solicitud que fue negada mediante Oficio No. SED-600-0501 del 12 de abril de 2010, expedido por el gobernador del departamento.  El 6 de diciembre de 2010, a solicitud de la parte demandante, se llevó a cabo audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 53 Judicial II, la cual se declaró fracasada.  La tutelante ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la prestación, la cual correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal que, mediante sentencia de 24 de octubre de 2012, negó las pretensiones de la demanda.  La parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de 24 de octubre de 2012, en la cual confirmó la decisión de primera instancia.  Consideró el ad quem que la actora fue nombrada en la planta de personal docente del departamento de Casanare, mediante Decreto No. 043 del 6 de abril de 1994, de tal manera que cuando adquirió la calidad de

empleada pública había dejado de regir la “prima de clima intendencial” adoptada por los decretos nacionales expedidos en el año de 1974, en los cuales se fundamentaron las pretensiones de la demanda.  Agregó que la actora “no probó que haya sido acreedora de la que consagró el Decreto 524 de 19751, ni siquiera la invocó. Por su supuesto tampoco corresponde a la controversia aquí trabada la solución del incentivo rural examinada en otros procesos. Corolario de lo dicho lo será confirmar la sentencia desestimatoria de primer grado, aunque por razones diferentes”.2 I.3. Sustento de la vulneración A juicio de la tutelante las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una vía de hecho judicial, por cuanto no tuvieron en cuenta la argumentación y las pruebas allegadas al proceso. Afirmó que se vinculó al departamento de Casanare antes de la expedición de la Ley 115 de 1994, toda vez que ingresó el 1º de febrero de la referida anualidad y la norma se dictó el 8 de febrero, por lo que es beneficiaria de la misma, de tal manera que debió habérsele reconocido la prestación económica que solicitó. I.4. Pretensiones La actora reclama la garantía de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas, en virtud de lo cual solicita: “[…] se ordene a la tutelada que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del presente fallo de tutela, dispongan lo pertinente para que dejen sin efecto la

sentencia de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO proferida por el Juzgado Tercero de Descongestión de Yopal y el H. Tribunal Administrativo de Casanare; que negaron las súplicas de la demanda.”3 (Mayúsculas incluidas en el texto) I.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 9 de septiembre de 2013, se admitió la demanda de tutela y se dispuso la notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare y al Juez Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal. Asimismo, se dispuso la notificación al Gobernador del departamento del Casanare, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de las autoridades judiciales accionadas 1 Hace referencia a la prestación económica por encontrarse en zonas de difícil acceso. 2 Folio 15. 3 Folio 20. 1.6.1. Del Tribunal Administrativo del Casanare Los Magistrados integrantes de Corporación accionada solicitaron que se declarara improcedente la acción de tutela por no concurrir en el caso concreto los requisitos exigidos por la Corte Constitucional para su procedencia cuando se dirige contra providencia judicial. Afirmaron que “en la providencia emitida por esta Corporación el 16 de mayo de 2013, quedaron plasmadas las razones de hecho y de derecho, que conllevaron a confirmar la decisión de fecha 24 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante el cual se le negaron las pretensiones a la actora, toda vez que la prima de clima fue reconocida a un

grupo concreto de docentes y en un momento histórico diferente al que reclama la demandante, quien no ha probado que haya devengado la aludida prima y haya sido caprichosamente privada de la misma a partir de una fecha determinada.” 1.6.2. Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal La titular del despacho judicial solicitó que se negara la petición de amparo constitucional. Informó que el objeto del litigio consistió en el reconocimiento de la prima de clima y en la decisión de primera instancia “se acogió la posición mayoritaria del superior funcional según la cual el emolumento constituye salario pero dejó de regir para los nuevos docentes en Casanare a partir de la promulgación de la Ley 115 de 1994, en cuyo artículo 134 se consagró un incentivo que la reemplazó.” Afirmó que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente el despacho concluyó que a la actora no le asistía el derecho a la prestación reclamada, en consideración a que ingresó al servicio público el 6 de abril de 1994, en vigencia de la Ley 115 de 1994, fecha para la cual no existía tal concepto. 1.7. Informe de la entidad vinculada - departamento de Casanare Según escrito de 26 de septiembre de 2013 el apoderado judicial del departamento de Casanare solicitó que no se tutelaran los derechos fundamentales invocados por la accionante; limitó su intervención a contestar los hechos incluidos en la demanda de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por la señora Yamile León Velandia, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991; 1382 de 2000 y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela ejercida por la señora Yamile León Velandia contra el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare y si las providencias dictadas el 24 de octubre de 2012 por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demana y de 16 de mayo de 2013, que confirmó la sentencia de primera instancia, respectivamente, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el departamento de Casanare, radicado No. 2011-00330-01, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en condiciones justas. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente4, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que

estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en 4 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de

tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la

decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.9 Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la

prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 8 Ídem. 9 El Consejero Ponente aclaró el voto en la referida providencia, para señalar, entre otros aspectos, que dichos parámetros no eran otros que los expuestos por la Corte Constitucional y sistematizados en la sentencia C-590 de 2005. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Aplicando los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia atacada es de fecha 16 de mayo de 2013 y el libelo se presentó el 5 de septiembre de 2013, en contra de una decisión ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Casanare, proferida en el curso de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho11, en relación con la cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios.

Cabe destacar que los argumentos presentados por la parte actora, no se encuentran incluidos en las causales taxativas contempladas en el ordenamiento jurídico para acudir al recurso extraordinario de revisión, lo cual habilita al Juez Constitucional para abordar el fondo del asunto. Es así como, al concurrir los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala abordar el estudio del asunto planteado. 2.5. Análisis del caso concreto referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo Según los argumentos en que se sustenta la presente acción de tutela y de acuerdo con el criterio expuesto en el acápite 2.3 de esta providencia, a juicio de la Sala, no se presenta alguna de las situaciones que esta Sección estima deben concurrir para conceder el amparo constitucional, en tanto no se advierte vulneración de los derechos invocados, tal como se analiza a continuación. El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 16 de mayo de 2013 confirmó la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora Yamile León Velandia contra el departamento de Casanare, la cual tenía como objeto que se decretara la nulidad del Oficio No. SED-600-0501 de fecha 12 de abril de 2010, por medio del cual el ente territorial le negó el reconocimiento y pago de la “prima de clima”, a la que en su sentir tenía derecho en su condición de docente. Consideró el ad quem que la “prima de clima intendencial” dejó de regir

definitivamente para todos los nuevos educadores del Casanare, a partir de la promulgación de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación” y que se encuentra sustituida por un incentivo legal, en la medida en que fue modificado por la Ley 715 de 2001. Concluyó que al no encontrarse vigentes las normas en las cuales se fundamentó la pretensión, la actora no tiene derecho a su reconocimiento y pago. A juicio de la tutelante, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una vía de hecho judicial, por cuanto no tuvieron en cuenta la argumentación y las pruebas allegadas al proceso, sin especificar que elementos de convicción no fueron valorados. Afirmó que se vinculó al departamento de Casanare antes de la expedición de la Ley 115 de 1994, toda vez que ingresó el “1º de febrero” de la referida anualidad y la norma se dictó el 8 de febrero siguiente, por lo que es beneficiaria de la 11 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. prestación económica reconocida, de tal manera que debió habérsele concedido, no obstante lo cierto es que de las pruebas obrantes en el proceso el Tribunal estableció que fue nombrada como docente del departamento de Casanare mediante Decreto No. 0043 del 6 de abril de 1994, motivo por el cual no beneficiaria del reconocimiento pretendido. Adicional a lo expuesto no aparece que los despachos judiciales hayan dejado de practicar o de valorar alguna prueba solicitada por la parte demandada en forma oportuna, que resulte trascendente para el sentido de la decisión.

Así las cosas, de la solicitud de amparo se percibe el inconformismo de la accionante frente a las autoridades judiciales accionadas, al haber negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el departamento de Casanare, de modo que se observa en esta sede que lo pretendido no es otra cosa que reabrir el debate dado en las instancias, con los mismos argumentos en que se fundamentó la demanda y el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. La Sala estima que las providencias enjuiciadas se encuentran enmarcadas dentro del principio de autonomía judicial que tienen los jueces de la República, en los términos de los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, de tal manera que no resultan vulneratorias de los derechos fundamentales invocados por la accionante por lo que no es posible la intervención del juez constitucional. Por lo anterior y toda vez que no están llamadas a prosperar las pretensiones, la solicitud de amparo constitucional debe negarse y así lo declarará la Sala en la parte resolutiva del presente fallo.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR la solicitud de tutela presentada por Yamile León Velandia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la

ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO