CE-11001-03-15-000-2013-02153-00(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA – Ajustada a derecho / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / INEXISTENCIA DE VÍA DE HECHO / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA

JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL

AL DEBIDO PROCESO

[S]e tiene que las autoridades judiciales accionadas expusieron claramente los motivos por los cuales adoptaron la decisión de negar las pretensiones de la acción y de confirmar el fallo apelado, teniendo en cuenta los aspectos fácticos y jurídicos del asunto estudiado; aunado a esto, no se encuentra que la parte actora haya logrado demostrar la violación del derecho fundamental al debido proceso, razones éstas por las que no es dable afirmar que dichas actuaciones son constitutivas de vías de hecho. Adicionalmente, debe resaltar la Sala que los argumentos expuestos por el actor se dirigen contra la forma en que se adelantó el proceso de responsabilidad fiscal, sin indicar las razones por las que considera que las decisiones del Juzgado y el Tribunal accionados vulneran sus derechos fundamentales, de donde se puede concluir que lo pretendido a través del mecanismo constitucional es seguir cuestionando la actuación administrativa que, en su debida oportunidad, fue objeto de estudio a la luz de las normas legales y constitucionales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala estima que las providencias enjuiciadas están enmarcadas dentro del principio de autonomía e independencia que tienen los jueces de la República, en los términos de los artículos 228 y 230 de la Constitución Política.

Por lo anterior y toda vez que no está llamada a prosperar, la petición de amparo debe negarse y así lo dispondrá la Sala en la parte resolutiva de la presente providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 230

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02153-00(AC)

Actor: GABRIEL DE JESÚS CADAVID GALVIS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Acción de tutela – Fallo La Sala decide la acción de tutela ejercida por el señor Gabriel de Jesús Cadavid Galvis contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Gabriel de Jesús Cadavid Galvis, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia para que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción, los cuales considera vulnerados por las autoridades judiciales mencionadas, al proferir las sentencias de 13 de febrero de 2012 y 8 de julio de 2013, mediante las cuales se

negaron las pretensiones de la demanda y se confirmó la decisión de primera instancia, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el departamento de Antioquia – Contraloría General de Antioquia. 1.2. Hechos El actor fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  Que la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal inició investigación en su contra por supuestos sobrecostos en obras realizadas durante su mandato como alcalde municipal de Puerto Nare (Antioquia), entre los años 2001 y 2003, proceso que culminó con el auto No. 088 de 12 de octubre de 2010, en el cual fue declarado responsable fiscal.  Contra esa decisión interpuso recursos de reposición y, en subsidio, apelación, los cuales fueron resueltos mediante autos Nos. 070 y 360, de 22 y 25 de noviembre de 2010, respectivamente.  Que ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en los autos Nos. 088 de 12 de octubre de 2010 y 070 y 360, de 22 y 25 de noviembre de 2010, respectivamente, la cual, por reparto correspondió al Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín, que en sentencia de 13 de febrero de 2012, negó las pretensiones de la demanda.  Inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de

8 de julio de 2013, en la que confirmó la decisión recurrida al considerar que no se acreditó la violación al derecho de defensa de la parte actora por omisión procedimental alguna, y que los defectos en la notificación de los actos administrativos definitivos no afectan la legalidad de las decisiones, pues la publicidad de los mismos es una diligencia posterior a su expedición, que no incide en su validez, sino en su eficacia u oponibilidad. 1.3. Fundamentos de la solicitud  Argumentó el actor que el Tribunal no observó el hecho de que en el curso del proceso fiscal no se le dio traslado de la aclaración y complementación de un dictamen pericial practicado, el cual también había sido objetado por él, por error grave, y que en la solicitud de aclaración solicitó una prueba que no se decretó.  Señaló que se notificó indebidamente el auto por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto de responsabilidad fiscal, pues se procedió a hacerlo por estado y no en forma personal o por edicto, como lo ordena el “Código de Procedimiento Administrativo”.  Indicó que el ente de control incurrió en las mencionadas omisiones con el fin de evitar que operara la prescripción de la acción disciplinaria. 1.4. Petición de amparo El señor Gabriel de Jesús Cadavid Galvis solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción, y los demás que se encuentren vulnerados. En consecuencia, que se deje sin efectos la sentencia de 8 de julio de 2013 y que se ordene al Tribunal que, en el término de 10 días, dicte

un nuevo pronunciamiento en el que declare la nulidad de las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal No. 176-05, adelantado por la Contraloría General de Antioquia. 1.5. Trámite de la acción de tutela En auto de 8 de octubre de 2013 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó la notificación de los Magistrados del Tribunal accionado y del Juez Dieciocho Administrativo de Medellín para que rindieran el informe correspondiente. Asimismo, se vinculó al gobernador del departamento de Antioquia y al Contralor Regional de Antioquia, como terceros interesados en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de las autoridades judiciales acusadas 1.6.1. Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín Mediante escrito de 23 de octubre de 2013, el titular del despacho accionado intervino en el trámite para solicitar que se declare la improcedencia de la tutela toda vez que “no se demostró que la actuación cuestionada, materializada en una decisión judicial, carezca de todo fundamento jurídico y sea el resultado de una valoración subjetiva del juzgador, incurriendo en un defecto orgánico, sustantivo, fáctico, procedimental, o por violación directa de la Constitución y que con dicha actuación se amenace o se viole en forma grave los derechos fundamentales de quien teniendo la calidad de sujeto procesal invoca la protección constitucional (C-590/05)”. Argumentó que la acción de tutela no puede convertirse en la tercera instancia de los procesos contencioso administrativos, pues el hecho de no compartir las

decisiones judiciales adoptadas no configura per se, una violación al debido proceso y al derecho de defensa. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Mediante escrito de 24 de octubre de 2013, los Magistrados de la Sala que profirió la sentencia de segunda instancia acusada, solicitaron que se negara la tutela invocada. Indicaron que la presunción de legalidad de la que están investidos los actos administrativos demandados no logró ser desvirtuada, y que si existió alguna irregularidad en su notificación ello no afecta su validez y legalidad, pues el trámite previo a la expedición del acto definitivo se surtió formalmente, conforme a la ritualidad establecida y con el respeto de las normas sustanciales y procesales consagradas en el ordenamiento jurídico. 1.7. Intervención de los terceros vinculados 1.7.1. Gobernación de Antioquia A través de memorial remitido el 23 de octubre del año en curso, el apoderado del departamento vinculado solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, toda vez que el propósito del actor no es otro que modificar la decisión judicial en cuanto al fondo de la controversia, por ser contraria a sus intereses y no por ser violatoria de derechos fundamentales. Agregó que frente a la actuación del Tribunal, que se concreta en la sentencia de 8 de julio de 2013, el amparo constitucional pretendido es improcedente ya que el señor Cadavid Galvis no agotó en debida forma las acciones y procedimientos disponibles en su momento para formular los reproches contra las decisiones adoptadas por los falladores de primera y segunda instancia, las mismas que

ahora se debaten en un escenario deferente como es la acción de tutela. 1.7.2. Contraloría General de Antioquia En escrito radicado el 24 de octubre de 2013, la Contralora Auxiliar adscrita a la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, solicitó “negar por improcedente” la acción de tutela impetrada “al no darse los requisitos estipulados para ello, toda vez que existió otro mecanismo de defensa: acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral frente a la jurisdicción contencioso – administrativa, no se presenta un perjuicio irremediable, y no se observa ninguna vulneración al derecho al debido proceso”. Argumentó que el accionante se refirió a la existencia de vías de hecho pero no lo demostró, que citó apartes de jurisprudencia respecto a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en los cuales se hace referencia a las causales específicas de procedibilidad, sin embargó, no expresó ni sustentó en cuál de ellas incurrió el Tribunal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por el señor Gabriel de Jesús Cadavid Galvis de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las providencias de 13 de febrero de 2012 y 8 de julio de 2013, proferidas por el

Juzgado Dieciocho Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el departamento de Antioquia – Contraloría General de Antioquia, en la medida que a juicio del actor se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente1, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la

providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de 1 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 2 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 5 Ídem. 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de

2005. Aplicando los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia atacada es de 8 de julio de 2013, notificada por edicto desfijado el 30 de julio siguiente, y el libelo se presentó el 23 de septiembre de 2013, en contra de una decisión ejecutoriada del Tribunal Administrativo de Antioquia, proferida en segunda instancia, en el curso de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho7, en relación con la cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios. Cabe destacar que los argumentos presentados por la parte actora no se encuentran incluidos en las causales taxativas contempladas por el legislador para acudir a los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, lo cual habilita al Juez Constitucional para abordar el fondo del asunto. Es así como, al concurrir los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala abordar el estudio del asunto planteado. 2.5. Análisis del caso concreto referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo Según los argumentos en que se sustenta la presente acción de tutela y de acuerdo con el criterio expuesto anteriormente, a juicio de la Sala, no se presenta ninguna de las situaciones que esta Sección estima deben concurrir para conceder el amparo constitucional, en tanto no se advierte vulneración de los derechos invocados, tal como se analiza a continuación. 2.5.1. Del debido proceso y el derecho de defensa y contradicción

Cabe destacar que en el proceso no se vislumbra desconocimiento alguno de las normas procedimentales aplicables. Se observa que pese a la inconformidad del actor con las decisiones de las autoridades judiciales accionadas, éstas se encuentran argumentadas según los supuestos fácticos y preceptos jurídicos, y con base en el material probatorio aportado, el cual fue valorado conforme a las reglas de la sana crítica. Con fundamento en las particulares circunstancias fácticas el Juzgado concluyó que “si bien es cierto que el actor solicitó aclaración, complementación y en subsidio objeción por error grave, el cual efectivamente fue trasladado, aceptado y resuelto en el Fallo con Responsabilidad Civil (sic), no se puede decir que se viola en (sic) debido proceso en cuanto al derecho de defensa que alega el accionante, pues el demandado al interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación en el momento procesal idóneo, pudo alegar las inconformidades encontradas por él en el nuevo dictamen. En cuanto a la notificación, hay que aclarar que el accionante solicitó a la demandada su intención de ser notificado de cualquier actuación en forma personal, lo hizo extemporáneamente, por cuanto las notificaciones que le corresponden al caso en concreto ya se habían cumplido”. A su turno, el Tribunal, para confirmar la sentencia denegatoria de las pretensiones consideró: 7 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. “Entonces, si bien, en el proceso de responsabilidad fiscal, no se dio el traslado de que trata el numeral 4° del artículo 238 del Código de Procedimiento Civi l , la finalidad de tal actuación, como ya se vio,

fue ejecutada por el actor desde el escrito de complementación y aclaración al mismo, en el que de manera SUBSIDIARIA objetó por error grave la experticia; aunado a ello, no se acreditó por la parte actora la necesidad, conducencia y pertinencia de la prueba testimonial pedida para los efectos antes expuestos , y finalmente, como se consideró en la sentencia recurrida, la objeción en cuestión, fue resuelta en el fallo de responsabilidad fiscal el cual fue recurrido por el demandante. […] Ha sido una postura unánime de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que los defectos en la notificación de los actos administrativos definitivos, no afectan la legalidad de las decisiones, pues la publicidad de los mismos, es una diligencia posterior a su expedición, que no incide en su validez, de allí que cualquier irregularidad u omisión en la misma no puede invocarse como causal de nulidad de dicho acto, sino como un aspecto que sólo afecta su eficacia u oponibilidad8, no olvidando, que en todo caso, el Auto contentivo del Fallo de responsabilidad Fiscal de que trata la Litis, tal y como se señaló en la sentencia de primera instancia, fue en debida forma notificado, situación que no es objeto de controversia por la parte actora, motivos suficientes para que el cargo de apelación en estudio no tenga vocación de prosperidad”. (Subrayado y negrillas incluidos en el texto). De esta manera, se tiene que las autoridades judiciales accionadas expusieron claramente los motivos por los cuales adoptaron la decisión de negar las pretensiones de la acción y de confirmar el fallo apelado, teniendo en cuenta los

aspectos fácticos y jurídicos del asunto estudiado; aunado a esto, no se encuentra que la parte actora haya logrado demostrar la violación del derecho fundamental al debido proceso, razones éstas por las que no es dable afirmar que dichas actuaciones son constitutivas de vías de hecho. Adicionalmente, debe resaltar la Sala que los argumentos expuestos por el actor se dirigen contra la forma en que se adelantó el proceso de responsabilidad fiscal, sin indicar las razones por las que considera que las decisiones del Juzgado y el Tribunal accionados vulneran sus derechos fundamentales, de donde se puede concluir que lo pretendido a través del mecanismo constitucional es seguir cuestionando la actuación administrativa que, en su debida oportunidad, fue objeto de estudio a la luz de las normas legales y constitucionales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala estima que las providencias enjuiciadas están enmarcadas dentro del principio de autonomía e independencia que tienen los jueces de la República, en los términos de los artículos 228 y 230 de la Constitución Política. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sentencia del 8 de noviembre de 2007. Radicación No: 25000-23-27-000-2003-01855-01. Por lo anterior y toda vez que no está llamada a prosperar, la petición de amparo debe negarse y así lo dispondrá la Sala en la parte resolutiva de la presente providencia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR la solicitud de amparo instaurada por el señor Gabriel de Jesús Cadavid Galvis, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si la presente providencia no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ ALBERTO YEPES

BARREIRO