CE-11001-03-15-000-2013-02188-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Requisitos de procedibilidad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALRecuento jurisprudencial / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Presupuestos / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procede excepcionalmente La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo…En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo…Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión

excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación…En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios

y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia de sala plena de esta corporación en la que se acepto la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, ver EXP: 11001-03-15-000-2009-01328-01. C.P.: María Elizabeth García González. Respecto de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar Corte Constitucional,

sentencia C-590 de 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02188-00(AC)

Actor: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por Héctor Javier Ávila Caica, apoderado judicial de la Nación – Contraloría General de la República - en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Héctor Javier Ávila Caica, en calidad de apoderado judicial de la Nación – Contraloría General de la República, instauró acción de tutela en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar, que profirió la sentencia del 3 de septiembre de 2012 y del Tribunal Administrativo del Cesar, que emitió la del 15 de agosto de 2013; en el proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantó el señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron en contra de la Nación – Contraloría General de la República, radicado Nº. 2011-00339, en la que solicitó la declaratoria de la nulidad del Oficio Nº. 2010EE7351801 del 9 de noviembre de 2010 que le negó el reconocimiento y

pago del beneficio de la prima técnica.(numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993). Dichas providencias vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, “a la doble instancia en decisión judicial” y de acceso a la administración de justicia.

2. Fundamentos de hecho El apoderado judicial de la entidad pública tutelante sustentó su petición de amparo en los siguientes hechos que la Sala sintetiza:  El señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron, a través de apoderado judicial, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República, solicitando la declaratoria de la nulidad del oficio Nº. 2010EE7351801 del 9 noviembre de 2010 por el cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima técnica consagrada en el numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de

1996.  La demanda fue radicada bajo el Nº. 20-001-33-31-005-2011-00339-00 y su conocimiento correspondió, en principio, al Juzgado Quinto

Administrativo de Valledupar.  La Contraloría General de la República, contestó la demanda dentro de los términos de ley y oportunamente presentó los alegatos de conclusión.  Mediante sentencia del 3 septiembre de 2012, notificada por edicto fijado entre el 7 y 11 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar1, declaró la nulidad del acto demandado y

procedió a reconocer a título de restablecimiento del derecho la prima técnica del 20% del valor del sueldo básico a favor del demandante.  Contra el fallo de primera instancia la Contraloría General de la República 1 Se desconoce en que fecha fue remitido el proceso a este despacho. presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 15 de agosto de 2013, confirmó la sentencia recurrida.

3. Sustento de la vulneración alegada A juicio de la entidad pública tutelante los despachos judiciales accionados incurrieron en defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 5º del Decreto 1384 de 19962, porque le otorgaron al demandante una prima técnica a la que no tiene derecho, conforme a las normas que regulan la prima técnica en la

carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República.

4. Trámite de la solicitud de amparo Por auto del 10 de octubre de 2013 se inadmitió la presente acción de tutela (Fls. 38-40). El 23 de octubre de 2013, la entidad tutelante procedió a subsanar la petición de amparo dentro del término concedido (Fls. 43–55).

Posteriormente con providencia del 5 de noviembre de 2013 se admitió solicitud de tutela y se ordenó notificarla al Juez Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar para que ejercieran su derecho de defensa. Así mismo, se vinculó como tercero al señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron, demandante en el proceso

ordinario. (Fls. 57-61).

5. Argumento de Defensa

5.1 Del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar La Juez titular de este despacho reprodujo las consideraciones expuestas en el proceso ordinario. Solicitó denegar la acción de tutela impetrada por la entidad pública accionante por cuanto la providencia que profirió su despacho no vulneró los derechos fundamentales alegados por la parte actora porque su decisión se fundamentó en las pruebas que obraban en el proceso y en disposiciones legales, constitucionales y en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la prima técnica. (fls. 75 - 79) 2 Por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la contraloría general de la república. 5.2 Del Tribunal Administrativo del Cesar El Presidente de esta Corporación reiteró las razones fácticas y jurídicas expuestas en el proceso ordinario. Solicitó negar la acción de tutela impetrada por la entidad pública accionante, por cuanto la providencia que profirió esta Corporación no es constitutiva de vía de hecho porque en la decisión cuestionada se valoraron las pruebas que fueron allegadas al expediente en forma legal, bajo los principios de la sana crítica, libre de toda arbitrariedad o capricho. (fls. 80 - 90)

6. Intervención del señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron A pesar de ser debidamente notificado, guardó silencio. (fl. 68).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción especial para

facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades3, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)4. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la

dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido 3 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 4 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”5 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios

de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas 5 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto En el sub examine la entidad pública tutelante instauró acción de tutela en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar, que profirió la sentencia del 3 de septiembre de 2012 y del Tribunal Administrativo del Cesar, que emitió la del 15 de agosto de 2013; en el proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantó el señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron en contra de la Nación – Contraloría General de la República, radicado Nº. 2011-00339, en la que solicitó la declaratoria de la nulidad del Oficio Nº. 2010EE7351801 del 9 de noviembre de 2010 que le negó el reconocimiento y pago del beneficio de la prima técnica.(numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993).

Dichas providencias vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, “a la doble instancia en decisión judicial” y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la entidad pública tutelante los despachos judiciales accionados incurrieron en defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 5º del

Decreto 1384 de 19966, porque le otorgaron al demandante una prima técnica a la que no tiene derecho, conforme a las normas que regulan la carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República. Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que, en este caso, no existe medio de impugnación ordinario para controvertir los fallos tutelados. Tampoco procede el recurso extraordinario de revisión para controvertir las censuras formuladas en contra de las decisiones judiciales tanto del Juzgado como del Tribunal. Igualmente, se advierte que el amparo fue solicitado dentro de un plazo razonable respecto de las decisiones que se enjuician7, y no fueron dictadas en un trámite de 6 Por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la contraloría general de la republica. 7 La fecha de notificación de la sentencia de segunda instancia es del 26 de agosto de 2013 y se presentó la solicitud el 3 de octubre de 2013. tutela. Ahora bien, en cuanto al aspecto específico de las providencias a las cuales la entidad pública accionante atribuye la vulneración que alega a la igualdad, al debido proceso, “a la doble instancia en decisión judicial” y de acceso a la administración de justicia, la Sala encuentra que pese a que se señalan transgredidos estos derechos fundamentales, en realidad la censura recae sobre un debate de naturaleza legal hermenéutico respecto a la aplicación del artículo 5º del Decreto 1384 de 19968, debate que se dio al interior del proceso ordinario, el

cual ya fue resuelto. La entidad pública tutelante controvierte los argumentos que sirvieron al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar y al Tribunal Administrativo del Cesar para acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del señor Ricardo Alfonso Bueno Aaron, pues en su entender, los accionados interpretaron equivocadamente la norma que regula la materia sobre el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado y le otorgaron al demandante una prima técnica a la que no tiene derecho, conforme a las normas que regulan la carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República. Entonces, resulta evidente que su alegación se dirige a estar en desacuerdo con el análisis y con la conclusión hermenéutica a la que arribaron las entidades accionadas respecto del alcance de la norma que consideraron aplicable y por la cual la entidad tutelante resultó condenada. De aceptarse como válida esta argumentación para considerar que las providencias que se tutelan quebrantaron los derechos fundamentales alegados sería un desacierto que implicaría desconocer la autonomía del juez natural, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 Constitucional, en el sentido de determinar los alcances de la ley. En efecto, lo que se evidencia es un simple descontento con las providencias de 3 de septiembre de 2012 y de 15 de agosto de 2013, que fueron desfavorables a sus intereses. Recuerda la sala que la tutela no es una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo ya definido por el juez natural de la especialidad como lo

pretende la entidad pública tutelante que funda la solicitud de amparo en las 8 Por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la contraloría general de la republica. mismas razones en que sustentó la demanda de nulidad y restablecimiento. En consecuencia, habrá de declararse la improcedencia, de la acción de tutela por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por conducto de apoderado de la Contraloría General de la República por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser impugnada la presente providencia, Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta (artículo 31, inciso 2º, del Decreto 2591 de 1991). TERCERO.- Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, publíquese y cúmplase.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA