CE-11001-03-15-000-2013-02192-00(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Requisitos de procedibilidad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALProcede excepcionalmente / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente cuando se controvierten las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 2010, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales…En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus

derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas…Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto…Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra providencia judicial ver jurisprudencia de esta corporación, EXP: 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y EXP: 2009-01328 01, C.P.

María Elizabeth García González. Respecto de la improcedencia de la acción de tutela frente a las sentencias dictadas por los máximos tribunales de cada jurisdicción ver autos EXP: AC-10203, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; EXP: IJ 2004 00270 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y EXP: 1998-5123-01 (4361-02), C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Acerca de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ver, Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente si no se cumple con el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Noción y alcance/ NMEDIATEZ - No implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela La Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura data del 26 de julio de 2012, notificada en edicto del 16 de octubre siguiente, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 3 de octubre de 2013, han transcurrido más 11 meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver

con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. En el caso concreto, la actora no aludió a las razones de su inactividad. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente NOTA DE RELATORIA: Respecto del requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional sentencia T123 de 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., trece (13) noviembre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02192-00(AC)

Actor: LUZMILA PATIÑO DE BERMUDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D Y OTRO La Sala decide la acción de tutela promovida por Luzmila Patiño de Bermúdez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES LUZMILA PATIÑO DE BERMÚDEZ interpuso acción de tutela, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y “a los derechos adquiridos”, así como los principios de favorabilidad y legalidad, con las decisiones del 5 de marzo de 2012 y del 26 de julio siguiente, proferidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, respectivamente, que declararon la prescripción trienal de las diferencias de las mesadas generadas con el reajuste de la asignación de retiro con anterioridad al 19 de agosto de 2008, conforme con los hechos que se resumen a continuación: La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares –CREMIL reconoció al Suboficial Jefe Técnico de la Armada Nacional Jorge Hernando Bermúdez Díaz la asignación de retiro, mediante la Resolución No. 1059 de 30 de mayo de 1988 y, con ocasión de

su muerte, la pensión de beneficiarios a la señora Patiño de Bermúdez, con la Resolución No. 3093 de 31 de agosto de 2005. El 19 de agosto de 2011 la actora solicitó a CREMIL el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor –IPC, sin embargo, con Oficio No. 78248 de 28 de septiembre de 2011, esta petición fue resuelta de manera negativa. Por lo anterior, la actora demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la ilegalidad del referido acto administrativo y que, a modo de restablecimiento del derecho, se ordenara el pago de las sumas dejadas de percibir por concepto del reajuste anual de la asignación de retiro. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá que, con sentencia del 5 de marzo de 2012, resolvió: (i) declarar probada la prescripción de aquellas mesadas causadas con anterioridad al 19 de agosto de 2011; (ii) declarar la nulidad del acto administrativo acusado y (iii) condenar a CREMIL a reajustar la sustitución de la asignación de retiro de la actora en los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004. La accionante apeló la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” que, mediante fallo del 26 de julio de 2012, confirmó íntegramente el proveído de primera instancia.

Indicó la demandante que la decisión atacada constituye vía de hecho por desconocimiento del precedente vertical, toda vez que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha proferido “más de 3000 sentencias favorables del tema del reajuste con base en el Índice de Precios al Consumidor IPC, para el personal retirado de la Fuerza Pública, de los distintos órganos entre ellos el máximo órgano de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado”. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.- Declarar sin ningún valor, ni efecto el fallo del JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION (sic) “D” y en su lugar se conceda a mi poderdante el derecho al pago de las mesadas retroactivas desde la fecha de la petición de reclamación del IPC ante la caja de Retiro de las Fuerzas Militares aplicando la prescripción cuatrienal de que trata el decreto 1211 de 1990.

Que se ordene al JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DE

DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION

(sic) “D” emitir un nuevo pronunciamiento dentro de los términos de Ley en el que se tenga (sic) en cuenta los precedentes judiciales trazados por el Consejo de Estado en materia de reajuste de asignaciones de retiro con base en el índice de Precios al Consumidor (I.P.C.), para los miembros de la Fuerza Pública, en

aplicación de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º. De (sic) la Ley 238 de 1992”. Trámite previo Avocado el conocimiento de la presente acción, se vinculó al Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, como autoridades judiciales accionadas, y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés en las resultas del proceso. OPOSICIÓN La titular del Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá pidió que se le desvinculara del trámite de la presente acción porque carece de legitimación en la causa por pasiva o que, en su defecto, se declare la improcedencia de la solicitud de amparo deprecada. Como fundamento de lo anterior indicó que la actora no agotó todos los medios de defensa de que dispuso para controvertir las decisiones que considera contrarias a sus intereses. Además, advirtió que la acción de tutela interpuesta carece del requisito de inmediatez, porque la decisión de segunda instancia se notificó en edicto del 18 de octubre de 2012 y esta fue interpuesta el 3 de octubre de 2013. Por otra parte, informó que la sentencia de primera instancia fue apelada solo por la parte demandada y que, en virtud del principio de la non reformatio in pejus, no era posible hacerle más gravosa la situación a CREMIL. El Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” solicitó que se negara por

improcedente la tutela pedida, para lo cual argumentó que no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. El apoderado judicial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela interpuesta. En tal sentido, afirmó que las decisiones judiciales cuestionadas fueron proferidas conforme con la jurisprudencia y normativa aplicable y que, por lo tanto, no adolecen de los vicios aludidos en su contra. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

(iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la señora Luzmila Patiño de Bermúdez pidió que se le ampararan los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y “a los derechos adquiridos”, así como los principios de favorabilidad y legalidad, presuntamente vulnerados con las decisiones del 5 de marzo de 2012 y del 26 de julio siguiente, proferidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, respectivamente, que declararon la prescripción trienal de las diferencias de las mesadas generadas con el reajuste reconocido sobre la asignación de retiro, con anterioridad al 19 de agosto de 2008.

Lo anterior, por cuanto, considera la actora, que al negar las pretensiones de la demanda, el tribunal incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente vertical, pues casos idénticos al suyo han sido resueltos de forma favorable. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura data del 26 de julio de 2012, notificada en edicto del 16 de octubre siguiente, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 3 de octubre de 2013, han transcurrido más 11 meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En el caso concreto, la actora no aludió a las razones de su inactividad. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Las anteriores razones son suficientes para negar el amparo deprecado por improcedente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- NIÉGASE por improcedente la acción de tutela instaurada por LUZMILA

PATIÑO DE BERMÚDEZ contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. 2.- Si no se impugna esta decisión, envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Aclara voto

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Aclara voto

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Aclara voto