CE-11001-03-15-000-2013-02318-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO

SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / NEGACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO EJECUTIVO / REMISIÓN DE LA NORMA - Al código de procedimiento civil para el trámite del proceso ejecutivo / AUTO QUE NIEGA TOTAL O PARCIALMENTE EL MANDAMIENTO DE PAGO – Procedencia del recurso de apelación / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Del análisis de los fundamentos de la acción de tutela se evidencia que asiste razón al actor, por cuanto, la interpretación que efectuó el Tribunal Administrativo de Risaralda, se apartó de las reglas de la hermenéutica jurídica, que imponen al juez interpretar las normas acorde con la Constitución Política y como parte de un sistema jurídico, dentro del cual tienen su verdadero alcance y sentido. En efecto, el tribunal para emitir la decisión mediante la cual consideró que no era procedente el recurso de apelación contra la decisión que libra mandamiento parcial de pago, acudió a la interpretación exegética y literal de la norma, en este caso el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que condujo a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Del tenor literal del artículo 243 del CPACA resulta fácil concluir que, al no encontrarse allí enlistado el mandamiento parcial de pago como auto apelable, en consecuencia, no es procedente conceder el recurso de apelación contra la

providencia que se emite en ese sentido. Sin embargo, además de la no inclusión del mandamiento parcial de pago como decisión pasible del recurso de apelación, no se expuso una razón válida que avalara la interpretación literal, como así lo ameritaba una decisión como la cuestionada, que impidió el acceso a la segunda instancia. En efecto, la decisión del tribunal dejó de lado que el CPACA no contiene en su normativa el procedimiento del proceso ejecutivo y, por tal motivo se acude a las normas del estatuto procesal civil que regulan este proceso especial, en aplicación del artículo 306 del C.P.C, y por ende, se colige, la procedencia del recurso de apelación contra el auto que libre mandamiento parcial de pago, en virtud de lo dispuesto en el artículo 351 del C.P.C. modificado por la Ley 1395 de 2010 (…)En ese orden de ideas, la decisión del tribunal no fue debidamente razonada, por el contrario, se apartó de las reglas de la interpretación judicial, en la medida en que si existe remisión al código de procedimiento civil para el trámite del proceso ejecutivo, se debe aplicar la norma sobre la apelación de las providencias propias de tal proceso, de lo contrario se vulnera el debido proceso judicial. Si bien es cierto, los jueces son autónomos para interpretar las normas y resolver los asuntos sometidos a su consideración, deben motivar sus decisiones acorde con el ordenamiento constitucional y legal, por lo que resultan atentatorias de los derechos fundamentales de los ciudadanos decisiones como la cuestionada emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que impidió el ejercicio del derecho de impugnación de la decisión que afectó al

accionante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO – 243 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 351

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02318-00(AC)

Actor: CARLOS ENRIQUE MARIN RAMIREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Decide la Sala la acción de tutela promovida por el apoderado de CARLOS ENRIQUE MARÍN RAMÍREZ contra el Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES El señor Carlos Enrique Marín Ramírez mediante apoderado promovió demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia emitida el 30 de septiembre de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 15 de julio de 2010.

Mediante auto del 24 de junio de 2013 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira libró mandamiento parcial de pago en contra de la UGPP, por

lo que el demandante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante auto del 8 de agosto de 2013 inadmitió el recurso de apelación, para lo cual indició que la providencia apelada no está incluida en el listado previsto en el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Contra la anterior decisión interpuso el recurso de súplica, que el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió mediante auto del 5 de septiembre de 2013, en el que confirmó la decisión de inadmitir el recurso de apelación. Adujo que el tribunal incurrió en defecto sustantivo por inaplicación del artículo 306 del CPACA, que preceptúa la remisión a las normas del código de procedimiento civil en lo no regulado expresamente; y de otra parte, por aplicación indebida del artículo 243 ibídem, que solo rige para el proceso ordinario previsto en los artículos 179 y siguientes. Refirió que se inaplicó el artículo 299 del CPACA en concordancia con el artículo 306 ibídem, que remiten de manera expresa al código de procedimiento civil, que en el artículo 351, numeral 4, contempla la apelación contra el auto que “niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo”. Sostuvo que de otra parte incurrió el tribunal en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al interpretar las normas aplicables, con apego al tenor literal, con lo cual vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia al impedir que un juez de mayor jerarquía revise la

actuación del inferior jerárquico.

2. PETICIÓN El accionante formuló la siguiente pretensión: “Que se tutelen los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el señor Carlos Enrique Marín Ramírez al debido proceso y acceso a la administración de justicia y se deje sin valor o efecto jurídico los autos del 5 de septiembre y 8 de agosto de 2013 proferidos por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda y se ordene a dicha corporación judicial admitir y tramitar el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 24 de junio de 2013 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira que negó parcialmente el mandamiento de pago”.

3. OPOSICIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPen calidad de tercero vinculado al trámite de la acción de tutela, se opuso a las pretensiones de la parte actora, por cuanto, la disparidad de criterios de interpretación respecto de las normas aplicables al caso concreto, que el funcionario expuso de manera razonable no es constitutiva de vía de hecho, porque los funcionarios judiciales están revestidos de independencia y autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional.

El Tribunal Administrativo de Risaralda se opuso a las pretensiones de la parte actora, por cuanto, la decisión que emitió el 8 de agosto de 2013 se encuentra conforme con las normativa vigente contenida en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, según la cual solo es procedente el recurso de apelación en los casos expresamente señalados en la norma en comento.

Que no es aceptable la interpretación del accionante, según la cual el artículo 243 del CPACA únicamente es aplicable a los procesos ordinarios, puesto que el legislador no hizo tal diferenciación, así el trámite del proceso ejecutivo se rija por las normas del procedimiento civil. Como tampoco comparte la argumentación del accionante, que predica la aplicación del Decreto 01 de 1984, porque la sentencia ordinaria se dictó en su vigencia, pues, el trámite ejecutivo se inició cuando ya se encontraba vigente la Ley 1437 de 2011 normativa que debe aplicarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 308 ibídem. El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira efectuó un recuento de la actividad procesal surtida ante ese despacho, en la que concedió el recurso de apelación contra la decisión emitida el 24 de junio de dos mil trece (2013) mediante la cual libró mandamiento de pago parcial a favor del demandante. Adujo que la Ley 1437 de 2011 no contempla para los procesos ejecutivos un trámite específico y en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 ibídem se aplicó el artículo 351-4 del Estatuto Procesal Civil vigente, por lo que se concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que

así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia, que de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales

fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el presente asunto, el actor pretende que se dejen sin efecto las decisiones del Tribunal Administrativo de Risaralda mediante las cuales inadmitió el recurso de apelación contra la providencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira del 24 de junio de 2013, que libró mandamiento de pago parcial de la obligación. Considera el actor que las decisiones censuradas vulneraron los derechos

fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto, se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo por el Tribunal Administrativo de Risaralda, al aplicar el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 e inaplicar el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 14 de la Ley 1395 de 2010. La Sala advierte que los Jueces y los Tribunales Administrativos son los jueces naturales en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual, al aplicar directamente las normas, tal hermenéutica no se puede considerar constitutiva de una vía de hecho, con sustento en la inconformidad de las partes frente a la misma, al punto de que las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas no suponen violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la acción de tutela. No obstante lo anterior, en lo atinente a las interpretaciones de los jueces, la Corte Constitucional ha dicho: "Los conflictos que surgen en torno a la interpretación de normas de carácter legal o reglamentario, son, en principio, asuntos de orden legal que compete resolver a los jueces ordinarios o contencioso administrativos y escapan, por consiguiente, de la competencia del juez de tutela. Sin embargo, excepcionalmente dichos conflictos adquieren relevancia constitucional y, por ende, pueden ser debatidos en sede de tutela, cuando los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma que se interpreta resultan directamente vulnerados por esa interpretación.

A juicio de la Corte, la vulneración directa se produce cuando (1) la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional. Adicionalmente, la Corte ha determinado que en aquellos casos en que la interpretación de una norma legal o reglamentaria, llevada a cabo por un servidor público, sea grosera y ostensiblemente inconstitucional y vulnere de forma clara y directa derechos fundamentales, la acción de tutela es procedente..." 1. En el presente asunto, el actor radica la vía de hecho en que incurrió el Tribunal al inadmitir el recurso de apelación, en la indebida interpretación de las normas 1 Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 1999. procesales, en tanto el accionado considera que no es procedente el recurso de apelación contra el mandamiento de pago parcial mientras el accionante sostiene la posición contraria para lo cual invoca la aplicación de las normas del estatuto procesal civil. Del análisis de los fundamentos de la acción de tutela se evidencia que asiste razón al actor, por cuanto, la interpretación que efectuó el Tribunal Administrativo de Risaralda, se apartó de las reglas de la hermenéutica jurídica, que imponen al juez interpretar las normas acorde con la Constitución Política y como parte de un sistema jurídico, dentro del cual tienen su verdadero alcance y sentido. En efecto, el tribunal para emitir la decisión mediante la cual consideró que no era procedente el recurso de apelación contra la decisión que libra mandamiento parcial de pago, acudió a la interpretación exegética y literal de la norma, en este

caso el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que condujo a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Del tenor literal del artículo 243 del CPACA2 resulta fácil concluir que, al no encontrarse allí enlistado el mandamiento parcial de pago como auto apelable, en consecuencia, no es procedente conceder el recurso de apelación contra la providencia que se emite en ese sentido. Sin embargo, además de la no inclusión del mandamiento parcial de pago como decisión pasible del recurso de apelación, no se expuso una razón válida que 2 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. avalara la interpretación literal, como así lo ameritaba una decisión como la cuestionada, que impidió el acceso a la segunda instancia. En efecto, la decisión del tribunal dejó de lado que el CPACA no contiene en su normativa el procedimiento del proceso ejecutivo y, por tal motivo se acude a las normas del estatuto procesal civil que regulan este proceso especial, en aplicación del artículo 306 del C.P.C, y por ende, se colige, la procedencia del recurso de apelación contra el auto que libre mandamiento parcial de pago, en virtud de lo dispuesto en el artículo 351 del C.P.C. modificado por la Ley 1395 de 2010 que dispone: “(…) Los siguientes autos proferidos en la primera instancia podrán ser apelables (…) 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo…” En ese orden de ideas, la decisión del tribunal no fue debidamente razonada, por el contrario, se apartó de las reglas de la interpretación judicial, en la medida en que si existe remisión al código de procedimiento civil para el trámite del proceso

ejecutivo, se debe aplicar la norma sobre la apelación de las providencias propias de tal proceso, de lo contrario se vulnera el debido proceso judicial. Si bien es cierto, los jueces son autónomos para interpretar las normas y resolver los asuntos sometidos a su consideración, deben motivar sus decisiones acorde con el ordenamiento constitucional y legal, por lo que resultan atentatorias de los derechos fundamentales de los ciudadanos decisiones como la cuestionada emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que impidió el ejercicio del derecho de impugnación de la decisión que afectó al accionante. Sobre el punto, la sentencia T-1045 del 24 de octubre de 2008 dijo lo siguiente: “la autonomía funcional del juez protege la aplicación razonable del derecho y no puede convertirse en patente de corso para aplicar cualquier interpretación posible , ya que él sistema jurídico, en sus distintos niveles, impone restricciones a las interpretaciones posibles, de suerte que resulta relativamente sencillo distinguir entre las correctas y aquellas que no satisfacen dicho requerimientó. La autonomía judicial no equivale, entonces, á la libertad absoluta de los jueces para interpretar el derechó, puesto que de la Constitución surgen tres restricciones igualmente fuertes: el respeto por la corrección dentro del sistema jurídico y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales; la jurisprudencia de unificación dictada por las altas Cortes y la jurisprudencia de la Corte Constitucional[19]. Así las cosas, cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla

es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)[20], se configura un defecto sustantivo que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto, torna procedente la acción de tutela en contra de la decisión judicial. En razón de lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, y deja sin efectos las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda del 8 de agosto de 2013 y del 5 de septiembre de 2013. En consecuencia, se ordenará que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación de la sentencia proceda a resolver el recurso de apelación contra el auto del 24 de junio de 2013 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, dentro del proceso ejecutivo radicado 66001-3331-004-2005-00151-00 promovido por Carlos Enrique Marín Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: 1.- CONCÉDESE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.- Como consecuencia de lo anterior, DÉJANSE sin efecto decisiones proferidas

por el Tribunal Administrativo de Risaralda del 8 de agosto de 2013 y del 5 de septiembre de 2013. 3.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Risaralda que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación de la sentencia proceda a resolver el recurso de apelación contra el auto del 24 de junio de 2013 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, dentro del proceso ejecutivo radicado 66001-33-31-0042005-00151-00 promovido por Carlos Enrique Marín Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 4.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTÍZ DE RODRÍGUEZ