CE-11001-03-15-000-2013-02333-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZTérmino estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [P]ara esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra los mismos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el caso concreto, la señora Alarcón Lasso no adujo ninguna consideración tendiente a justificar su demora en la interposición de la acción constitucional. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02333-01(AC)

Actor: MARIA DEL SOCORRO ALARCON LASSO Demandado: RIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por MARÍA DEL SOCORRO ALARCÓN LASSO contra la providencia del 9 de diciembre de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que decidió: “RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la ciudadana MARÍA DEL SOCORRO ALARCÓN LASSO en contra del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo de Huila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…)”.

María del Socorro Alarcón Lasso promovió acción de tutela, por medio de apoderado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como el principio de favorabilidad, con la providencia de 18 de octubre de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva y la de 22 de marzo de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Huila, con las que negaron las súplicas contenidas en la demanda en ejercicio de la acción de de nulidad y restablecimiento del derecho

que instauró en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con base en los hechos que se exponen a continuación: El apoderado de la accionante manifestó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció a la docente María del Socorro Alarcón Lasso la pensión vitalicia de jubilación. Indicó que, su poderdante elevó derecho de petición ante la mencionada entidad con el fin de que se le suspendiera el descuento, por concepto de salud, de las mesadas pensionales adicionales de junio y diciembre, así como que se reintegraran los valores retenidos en virtud de dicho descuento, desde el día en que le fue reconocida la pensión. Señaló que, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de oficio No. SED/FNPSM/RE-10332 del 13 de junio de 2011, respondió negativamente a la solicitud tramitada por la señora Alarcón Lasso. Refirió que, el 19 de diciembre de 2011, su poderdante inició demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad del acto que negó suspender el descuento de los valores por concepto de salud de las mesadas adicionales de la pensión de jubilación y el respectivo reintegro de dichas sumas, y, en consecuencia, que se ordenara el reintegro de esos dineros pagados en forma ilegal. Narró que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de

Neiva, a quien correspondió por reparto el proceso, negó las pretensiones de la accionante mediante sentencia del 18 de octubre de 2012. Manifestó que, en contra de la anterior decisión, interpuso el recurso de apelación, del cual conoció el Tribunal Administrativo de Huila, que, por medio de fallo de 22 de marzo de 2013, confirmó el de primer grado en todas sus partes. PETICIÓN En consecuencia propuso las siguientes pretensiones: “Con fundamento en los hechos que se expondrán, solicito se declare la existencia de una vía de hecho, con la notificación del fallo expedido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, Sala Quinta de Decisión Escritural; Magistrado Ponente Dr. Jorge Augusto Corredor Rodríguez de fecha 22 de Marzo de 2013; y con la notificación de la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, calendado dieciocho (18) de Octubre de 2012; dentro del proceso radicado No. 2012 – 0004. Se decreten defectos sustantivos cometidos por el Tribunal y Juzgado accionados en Tutela y dentro del expediente de la referencia, por cuanto consideramos que los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la igualdad y principio de favorabilidad, que fueron ampliamente vulnerados por el fallo de primera instancia y por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, a través de la cual injusta e ilegalmente se confirma la sentencia del ad-quo (sic); errores que brotan por si (sic) solos del expediente, y que se demostraran (sic) adelante. Dejando sin efectos las sentencias de primer y segundo grado impuestas al proceso de la referencia, en

detrimento de los derechos fundamentales del pensionado. Que la decisión acusada se adoptó con estructura en una fundamentación ilegal y desproporcionada tanto del Juzgado como del Tribunal de Distrito Judicial que no resulta equilibrada con la jurisprudencia y los derechos fundamentales del trabajador pensionado, creando con ello una inseguridad jurídica y una desconfianza ante las decisiones de la jurisdicción. Interpretación hermenéutica que han efectuado los jueces naturales en amplia violación a derechos constitucionales fundamentales de mi poderdante, al seguir aplicando la norma menos favorable del régimen especial frente a la más beneficiosa del régimen general , además de violentar la constitución en lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.”. Como fundamento de sus pretensiones, argumentó que las sentencias atacadas constituyen defecto sustantivo por aplicación de una norma que se encuentra derogada del ordenamiento jurídico por otra posterior y más favorable a los intereses de su poderdante. Lo anterior, por cuanto consideró que el artículo 81, numeral 4º de la Ley 812 de 2003, derogó lo concerniente a las cotizaciones del régimen especial de los docentes del magisterio, el cual se encontraba consagrado en la Ley 91 de 1989, por lo que, según establece aquella disposición, los maestros ahora se encuentran cobijados por el régimen de cotizaciones de la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, las cuales no contemplan el descuento de las mesadas pensionales adicionales de junio y diciembre para aportar a salud, como sí lo hacía la Ley 91 de 1989.

Arguyó que las autoridades judiciales accionadas aplicaron el artículo 8º de la Ley 91 de 1989 en detrimento de la señora Alarcón Lasso, normativa que, además de haber sido derogada por la Ley 812 de 2003, es menos favorable y su aplicación presupone la violación al derecho a la igualdad frente a los individuos pertenecientes al Régimen General de Seguridad Social, a quienes no se les descuenta ningún valor de las mesadas adicionales de junio y diciembre para salud. OPOSICIÓN El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, por intermedio de la Jueza Nelcy Vargas Tovar, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de amparo, por cuanto consideró que la tutela se dirige en contra de dos decisiones judiciales surtidas al interior de un proceso que ya finalizó definitivamente. El Tribunal Administrativo del Huila y el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fueron debidamente vinculados al proceso pero decidieron guardar silencio. EL FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia del 9 de diciembre de 2013, rechazó por improcedente la acción de tutela impetrada por la demandante. Como fundamento de su decisión, argumentó que las sentencias atacadas por vía de tutela fueron proferidas con apego a las normas aplicables al caso y motivadas razonadamente, pronunciándose de fondo sobre la totalidad de los argumentos planteados por el demandante, así como sobre las pruebas allegas al proceso. Asimismo, arguyó que no se vislumbra la vía de hecho alegada por la actora,

pues, más bien, parece que la interposición de la acción de amparo pretende generar una tercera instancia. LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la accionante interpuso el recurso de apelación en contra de la anterior decisión dentro del término legal para ello. En este, reiteró los argumentos plasmados en el escrito de tutela y, adicionalmente, puso de presente que, en el mismo Tribunal Administrativo de Huila, pero en distinta Sala, se ha accedido al reintegro del descuento de la mesada de diciembre en casos análogos al tratado, posición que, aunque no comparte totalmente, denota un viraje incompleto en el precedente regional tendiente a otorgar los beneficios, reclamados por su poderdante, a los docentes oficiales pensionados. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie

fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la

tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que

equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la señora Alarcón Lasso pidió que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como el principio de favorabilidad, presuntamente vulnerados con las decisiones del 18 de octubre de 2012 y 22 de marzo de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva y por el Tribunal Administrativo de Huila, respectivamente, en la que se negaron las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Lo anterior, por cuanto consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por avalar el descuento de las mesadas adicionales por concepto de salud, en aplicación del artículo 8º de la Ley 91 de 1989, norma derogada, a su juicio, por el artículo 81, numeral 4º de la Ley 812 de 2003, que remite al Régimen General de Seguridad Social, con respecto a los docentes oficiales, para efectuar este tipo de cotizaciones. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia objeto de censura fue proferida el 22 de marzo de 2013 y notificada por edicto el 12 de abril del mismo año, tal y como consta en el folio 81 del expediente, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 18 de octubre del 2013, han transcurrido más de 6 meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se

tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra los mismos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el caso concreto, la señora Alarcón Lasso no adujo ninguna consideración tendiente a justificar su demora en la interposición de la acción constitucional.

Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, el 9 de diciembre de 2013, mediante el cual rechazó por improcedente la acción incoada por las razones expuestas en la parte motiva, pero en el entendido de que la tutela se debió negar por improcedente y no rechazarse, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, situación que aquí no ocurrió. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 9 de diciembre de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela promovida por MARÍA DEL SOCORRO ALARCÓN LASSO, contra el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva y el

Tribunal Administrativo de Huila.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

3. Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ