CE-11001-03-15-000-2013-02348-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RECHAZO DE LA

DEMANDA / OMISIÓN DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD / ASUNTOS CONCILIABLES / INDEXACIÓN Y REAJUSTE DE LOS VALORES RECONOCIDOS POR CONCEPTO DE LA RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA DE SOBREVIVIENTES - No se trata de un derecho laboral irrenunciable sino de una situación accesoria a la pensión / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Con fundamento en las particulares circunstancias fácticas y la normativa aplicable, el Juzgado, para rechazar la demanda por no agotar el requisito de la conciliación prejudicial, consideró que en “principio los derechos laborales no son susceptibles de tal mecanismo alternativo de solución de conflictos, sin embargo, como quiera que el presenta caso, versa sobre la indexación del reajuste a las mesadas pensionales, se advierte que no se trata de un derecho laboral irrenunciable, sino de una situación accesoria a la pensión, relativa a la actualización por depreciación monetaria, resulta necesario agotar el requisito procedibilidad al tratarse de un asunto de contenido patrimonial incierto y discutible”. A su turno, el Tribunal ad quem concluyó que al rechazar la demanda por falta del requisito de procedibilidad no se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, es la ley la que ordena que en esta materia, cuando el asunto sea conciliable, se debe efectuar el respectivo trámite antes de acudir a la jurisdicción, tesis que tiene fundamento en la sentencia C-1195 de

2001, dictada por la Corte Constitucional. En este orden de ideas, se tiene que las autoridades judiciales accionadas expusieron claramente los motivos por los cuales adoptaron la decisión de rechazar la demanda y confirmar la providencia de primera instancia, respectivamente, teniendo en cuenta los aspectos fácticos y jurídicos del asunto estudiado; aunado a esto, no se encuentra que la parte actora haya logrado demostrar la violación de los derechos fundamentales invocados. Así las cosas, de la solicitud de amparo se percibe el inconformismo del accionante frente a las autoridades judiciales acusadas por no haber admitido la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, de modo que se observa en esta sede que lo pretendido no es otra cosa que reabrir el debate surtido en las instancias del proceso y subsanar la omisión en la cual se incurrió al ejercer la acción sin el agotamiento del requisito de procedibilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02348-00(AC)

Actor: JOAQUIN DAZA ROSAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTROS La Sala decide la acción de tutela ejercida, en nombre propio, por el señor Joaquín Daza Rosas, contra el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el

Tribunal Administrativo del Meta. 1.1. Solicitud Mediante escrito presentado en la Secretaría General de esta Corporación el día 11 de octubre de 2013, el señor Joaquín Daza Rosas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “protección al adulto mayor y al discapacitado, y los demás derechos que la H. Corporación encuentre que hayan sido lesionados por las accionadas”. Tales derechos los considera vulnerados con ocasión de los autos de 9 de julio y 1 de octubre de 2013, proferidos por las referidas autoridades judiciales al momento de la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. 1.2. Hechos El actor fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  Que tiene una “discapacidad mayor al 50%” y es beneficiario de la “pensión gracia de sobrevivientes” reconocida por CAJANAL mediante Resolución N° 22731 del 9 de octubre de 20001.  Que el 6 de julio de 2012, en calidad de cónyuge supérstite, beneficiario de la “sustitución pensional”, solicitó ante la UGPP reliquidación de la prestación, por cuanto en su reconocimiento se había omitido incluir “todos

los factores salariales (prima de alimentación, vacaciones y navidad) que percibió en su último año de servicio la señora Carmen Rosa Vergara Garzón (QEPD)”. 1 Sobre el 75% del sueldo que devengaba su causante Carmen Rosa Vergara Garzón (QEPD).  Mediante Resolución RDP 0150923 del 9 de noviembre de 20122, la UGPP ordenó la reliquidación “postmortem” de la pensión gracia del accionante, “incluyendo todos los factores salariales solicitados”, con efectos desde el 6 de julio de 2009 por prescripción trienal, sin embargo “negó la indexación y el pago de los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional” (fl. 2).  El 27 de noviembre de 2012, solicitó a la UGPP la inclusión en nómina de pensionados de los factores y valores reconocidos y el 30 de noviembre del mismo año interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución RDP 0150923 del 9 de noviembre de 2012, para que se reconociera la indexación y los pagos de “reajuste de ley”.  El 1° de febrero de 2013, la UGPP resolvió los recursos presentados3, negando la indexación -“porque el nuevo CCA no la contempla”- y el “reajuste de ley” -al precisar que este “se realiza de forma oficiosa por la administración de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993”-.  Ante la negativa, el 17 de junio de 2013, a través de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se

indexaran y reajustaran los valores reconocidos por concepto de la reliquidación de la pensión gracia de sobrevivientes.  La demanda la conoció el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio que, mediante auto de 9 de julio de 2013, “rechazó la demanda”4, al considerar que el demandante no había agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial establecido en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, en concordancia con el artículo 13 de Ley 1285 de 2009, por cuanto la demanda “versa sobre la indexación del reajuste a las mesadas pensionales, se advierte que no se trata de un derecho laboral irrenunciable, sino de una situación accesoria a la pensión, relativa a la actualización por depreciación monetaria, resulta necesario agotar el requisito de procedibilidad5 al tratarse de asunto de contenido 2 Notificada de manera personal al actor el 27 de noviembre de 2012. 3 Mediante Resolución RDP 004637. 4 Folio 2. 5 “Sentencia del 20 de enero de 2011, CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, C.P. VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, Rad. 54001-23-31-000-2005-01044-01 (1135-10).”. patrimonial incierto y discutible6” (fl. 58 C. 3), providencia que fue apelada por el accionante.  El Tribunal Administrativo del Meta resolvió el recurso de alzada el 1° de

octubre de 2013, confirmando la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio. 1.3. Fundamento de la vulneración A juicio del actor, la indexación de su mesada pensional no constituye un derecho conciliable, razón por la cual, “no es necesario agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”. Argumentó que las autoridades judiciales accionadas desconocen su función constitucional al poner el derecho procesal “como una talanquera para hacer efectivo el derecho sustancial”. Esgrimió que se desconoció el precedente decantado en las sentencias SU-120 de 2003, C-862 de 2006 y C-891 de 2006, en las cuales “se corroboró el derecho de las personas jubiladas a la indexación de la primera mesada pensional, sin importar la categoría que tuvieren en el sistema de seguridad social” (Fl. 9). 1.4. Petición de amparo Del escrito de tutela se desprende que lo solicitado por el actor es que se amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “protección al adulto mayor y al discapacitado”; en consecuencia, que se dejen sin efectos los autos de 9 de julio y 1 de octubre de 2013 proferidos por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, y, en su lugar, se ordene a las autoridades judiciales accionadas admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el 6 “Sentencia del 26 de mayo de 2011, CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA C.P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Rad. 11001-03-15000-2011-00320 (AC) “(…) En suma, actualmente la conciliación resulta exigible como requisito de procedibilidad cuando se ejerzan las acciones dispuestas en los artículos 85, 86 y 84 del CCA, siempre que se trate de asuntos conciliables, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1285, esto es, desde el día 22 de enero de 2009. Asimismo, en cuanto a los asuntos conciliables en materia laboral y de acuerdo con el artículo 53 de la constitución, se requerirá el agotamiento del requisito de procedibilidad cuando la pretensión verse sobre derecho inciertos y discutibles” (está subrayado en el texto original). señor Joaquín Daza Rosas en procura de obtener la indexación de su mesada pensional. 1.5. Trámite de la acción de tutela El 28 de octubre de 2013 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, al Juez Primero Administrativo de Oralidad de Villavicencio y al Director de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPPcomo tercero interesado en las resultas del proceso. En auto de 21 de enero de 2014 se ordenó notificar nuevamente a las autoridades judiciales, por cuanto, por error de la Secretaria General del Consejo de Estado, los Oficios N° 18887 y 21768, habían sido enviados a direcciones distintas a aquellas donde funciona el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

I.6. Del Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta Aportaron las providencias solicitadas, sin embargo, guardaron silencio respecto a la acción de tutela objeto de estudio. I.7. De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPEl Subdirector Jurídico Pensional de la entidad en escrito del 21 de noviembre de 2013, solicitó que se negara por improcedente el amparo pedido, al estimar que la acción de tutela es residual y subsidiaria, “sólo procede en forma excepcional contra providencias judiciales por la ocurrencia de una vía de hecho, cuando el juez, en forma arbitraria, caprichosa y con fundamento en una sola voluntad actúa en absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico; situación que no se presenta en el caso sub examine, pues al tutelante no se le ha violando derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta tanto las actuaciones procesales como el fallo se encuentran ajustados a derecho” (fl. 32 v.), y aunado a ello no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. Concluyó que la parte accionante, cuenta con otro medio de defensa judicial, para controvertir la decisión adoptada por la entidad demandada y con ello propender un pronunciamiento definitivo sobre las razones que fundamentan la presente tutela, que no son otras que controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos frente a la pretensión.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada contra el

Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las providencias de 9 de julio y 1 de octubre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, en la medida que a juicio del actor se vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la “protección al adulto mayor y al discapacitado”. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente7, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el solo hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o

en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de 7 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se

hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. 8 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”11 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el

momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia12 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. 11 Ídem. 12 Entre otras, en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005, dictadas por la Corte Constitucional. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad

o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la decisión de segunda instancia atacada es del 1° de octubre de 2013, notificada por estado el 2 de octubre siguiente, y el libelo se presentó el 11 de octubre de la misma anualidad, en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, proferida para resolver el recurso de apelación presentado por la parte accionante dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho13, en relación con la cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios, ni extraordinarios. Es así como, al concurrir los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala abordar el estudio del asunto planteado. 2.5. Análisis del caso concreto referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo Según los argumentos en que se sustenta la presente acción de tutela y de

acuerdo con el criterio expuesto anteriormente, a juicio de la Sala, no se presenta alguna de las situaciones que esta Sección estima deben concurrir para conceder 13 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. el amparo constitucional, en tanto no se advierte vulneración de los derechos invocados, tal como se analiza a continuación. 2.5.1. Del debido proceso y el acceso a la administración de justicia Cabe destacar que en el proceso no se vislumbra desconocimiento alguno de las normas procedimentales aplicables. Se observa que pese a la inconformidad del actor con las decisiones de las autoridades judiciales accionadas, éstas se encuentran argumentadas según los supuestos fácticos del caso concreto. Con fundamento en las particulares circunstancias fácticas y la normativa aplicable, el Juzgado, para rechazar la demanda por no agotar el requisito de la conciliación prejudicial, consideró que en “principio los derechos laborales no son susceptibles de tal mecanismo alternativo de solución de conflictos, sin embargo, como quiera que el presenta caso (sic), versa sobre la indexación del reajuste a las mesadas pensionales, se advierte que no se trata de un derecho laboral irrenunciable, sino de una situación accesoria a la pensión, relativa a la actualización por depreciación monetaria, resulta necesario agotar el requisito procedibilidad14 al tratarse de un asunto de contenido patrimonial incierto y discutible”. A su turno, el Tribunal ad quem concluyó que al rechazar la demanda por falta del requisito de procedibilidad no se vulnera el derecho de acceso a la administración

de justicia, pues, es la ley la que ordena que en esta materia, cuando el asunto sea conciliable, se debe efectuar el respectivo trámite antes de acudir a la jurisdicción, tesis que tiene fundamento en la sentencia C-1195 de 2001, dictada por la Corte Constitucional. En este orden de ideas, se tiene que las autoridades judiciales accionadas expusieron claramente los motivos por los cuales adoptaron la decisión de rechazar la demanda y confirmar la providencia de primera instancia, respectivamente, teniendo en cuenta los aspectos fácticos y jurídicos del asunto estudiado; aunado a esto, no se encuentra que la parte actora haya logrado demostrar la violación de los derechos fundamentales invocados. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, auto de 20 de enero de 2011, rad. No. 54001-23-31000-2005-01044-01 (1135-10), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Así las cosas, de la solicitud de amparo se percibe el inconformismo del accionante frente a las autoridades judiciales acusadas por no haber admitido la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, de modo que se observa en esta sede que lo pretendido no es otra cosa que reabrir el debate surtido en las instancias del proceso y subsanar la omisión en la cual se incurrió al ejercer la acción sin el agotamiento del requisito de procedibilidad. Por lo anterior y toda vez que no están llamadas a prosperar las pretensiones del accionante, la solicitud de amparo constitucional debe negarse, y así se dispondrá

en la parte resolutiva de este proveído.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR el amparo solicitado por el señor Joaquín Daza Rosas, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si la presente providencia no fuere impugnada, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA