CE-11001-03-15-000-2013-02419-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro mecanismo de defensa judicial / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZTérmino estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander al proferir el fallo del 12 de agosto de 2010, mediante la cual declaró la nulidad del Oficio No. GN-12194 del 6 de marzo de 2007 y ordenó en lo sucesivo los descuentos por concepto de salud a la pensión gracia reconocida a la señora [M.E.F.R] fueran de sólo el 5%, así como el reintegro del 7% que la entidad venía descontado de más, desde el 6 de septiembre de 2004. De entrada advierte la Sala que la providencia impugnada debe ser confirmada, pues la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez y la entidad

actora no agotó la totalidad de los mecanismos ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance. En efecto, según se desprende del fallo visible a folios 18 a 25, la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL no interpuso recurso de apelación contra la decisión del 31 de marzo de 2009 proveniente del Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga que resultó contraria a sus intereses, pues la señora [M.E.F.R] fue apelante única (…) Adicionalmente, es claro para la Sala que la acción no cumple con el requisito de inmediatez en la medida en que el fallo contra el que se interpone es de fecha 12 de agosto de 2010 y la petición de amparo fue formulada el 28 de octubre de 2013, transcurridos más de tres años, sin que exista razón alguna que justifique la tardanza (…) De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión impugnada, por medio de la cual se rechazó por improcedente la presente acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación Número: 11001-03-15-000-2013-02419-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado:TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por la Unidad Administrativa Especial

de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2014 por la Sección Primera de esta Corporación, mediante la cual rechazó por improcedente la presente acción de tutela. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, presentó acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander.

PRETENSIONES Las concreta así: “Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia de la entidad Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP vulnerados con la expedición de la sentencia del 12 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga el 31 de marzo de 2009, para poner fin a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2008-004.

1. En consecuencia sírvase declarar que la sentencia judicial proferida el 12 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander, constituye una VÍA DE HECHO, violatoria de los DERECHOS

FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA

JUSTICIA de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP.

2. En su lugar solicito respetuosamente a este H. TRIBUNAL enviar el

expediente a la autoridad judicial correspondiente (Tribunal Administrativo de Santander) para que esta emita un fallo conforme al precedente expuesto en esta acción”. Fundamenta su petición en los siguientes hechos: La señora María Eddy Fuentes de Rincón nació el 1º de agosto de 1941 y prestó sus servicios como docente a la Secretaría de Educación del Departamento del Santander desde el 1º de febrero de 1962 hasta el 6 de marzo de 1992. El día 1º de agosto de 1991 la docente reunió los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión especial de gracia, por lo que la extinta Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL expidió la Resolución No. 2315 del 4 de marzo de 1993 reconociendo dicha prestación a la señora Fuentes de Rincón por valor de $86.847,01 a partir del 1º de agosto de 1991. El 6 de marzo de 2007, CAJANAL profirió el acto administrativo No. 4696 mediante el cual reliquidó la pensión de la señora María Eddy Fuentes de Rincón, elevando su valor a $91.711,01, a partir del 1º de agosto de 1991, pero con efectos fiscales desde el 3 de marzo de 2002. Mediante Oficio GN-12194 del 6 de septiembre de 2007 la citada entidad negó a la interesada la solicitud de reintegro de los descuentos en salud efectuados a su mesada pensional, por lo cual la señora Fuentes de Rincón demandó de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la declaratoria de nulidad de dicho acto, así como la

condena a la entidad al reintegro del 12,5% de los descuentos realizados por concepto de salud. El proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que en fallo del 31 de marzo de 2009 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, ordenando a CAJANAL que en lo sucesivo efectuase un descuento equivalente sólo al 5% por concepto de salud sobre las mesadas adicionales de la pensión gracia de la señora Fuentes de Rincón. La Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL apeló la decisión ante el Tribunal Administrativo de Santander, despacho que en fallo del 12 de agosto de 2010, la adicionó en el sentido de ordenar a la demandada el reintegro del 7% que ha venido descontando de más, desde el 6 de septiembre de 2004, declarando prescritos los descuentos realizados con anterioridad. En cumplimiento del fallo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP expidió la Resolución No. RDP 018945 del 24 de abril de 2013, mediante la que declaró la nulidad parcial del Oficio GN-12194 del 6 de septiembre de 2007 y ordenó que en lo sucesivo el descuento por concepto de salud sobre la mesada pensional de la señora María Eddy Fuentes de Rincón debía ser del 5%. Frente a la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, la entidad actora señala que desde el 8 de noviembre de 2011 la UGPP comenzó el proceso de

recepción de todos los requerimientos pensionales, pero el Decreto 1228 de 2012 prorrogó el término de liquidación de CAJANAL hasta el 31 de diciembre de 2012, plazo que fue extendido en dos oportunidades más hasta el 11 de junio de 2013 por los Decretos 2776 de 2012 y 877 de 2013. Así las cosas, no fue sino hasta el 11 de junio de 2013 que la UGPP asumió plenamente la defensa judicial de los trámites y requerimientos provenientes de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por lo que el tiempo transcurrido desde el momento en que se profirió el fallo judicial atacado no le es imputable en su totalidad a la actora. Alega además, que el perjuicio causado con el fallo atacado es permanente en el tiempo, puesto que el pago de la mesada pensional se hace de manera periódica, lo que genera un detrimento continuo al erario público. En el fallo se configura un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas que regulan las competencias del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, al haber adoptado una decisión que va en contravía de las regulación del sistema general de seguridad social en el que no se exceptúa a los docentes pensionados de la obligación de realizar los aportes en salud. Se configura también un desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues la Corte Constitucional en sentencia T-359 de 2009 se pronunció sobre la improcedencia del reembolso del dinero descontado por aportes en salud a los pensionados que gozan de la prestación en cuestión. CONTESTACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander dio contestación a los hechos y

pretensiones del escrito de tutela indicando que las providencias judiciales se fundan en los principios de autonomía, independencia, acceso a la justicia y legalidad, conforme a los procedimientos señalados por el legislador. En ese sentido, el trámite dado al proceso radicado bajo el número 2008-00004 se encuentra ajustado a las normas procesales, en la medida en que se respetaron las formas propias del juicio y se garantizó el debido proceso a las partes. La decisión judicial discutida, no es producto de prejuicios de quien la adoptó, sino que fue debidamente justificada, por lo que no constituye una vía de hecho y carece de defectos sustantivos, fácticos, orgánicos o procedimentales. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga sostiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP es una entidad administradora del régimen de pensiones a quien no le asiste ningún derecho fundamental derivado del régimen de seguridad social, pues de ellos son titulares los trabajadores dependientes o independientes que aportan al sistema. Afirma que el Subdirector Jurídico de la entidad actora pretende con esta acción revivir debates jurídicos clausurados desde el año 2010, desconociendo el principio de la cosa juzgada y lo que demuestra que existe ausencia de inmediatez en la presente acción. Finalmente, sostiene que la Ley 1437 de 2011 otorga a la entidad actora un medio de control al cual puede acudir como mecanismo de defensa judicial, por lo cual la acción de tutela es improcedente.

PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado rechazó por improcedente la presente acción de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos: Las providencias demandadas fueron proferidas el 31 de marzo de 2009 y 12 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, y notificadas el 14 de abril de 2009 y 6 de setiembre de 2010, respectivamente. Sin embargo, la acción de tutela no fue interpuesta sino hasta el 25 de octubre de 2013, es decir, mas de tres años de notificadas las citadas sentencias, por lo cual, la presente petición de amparo no reúne el requisito de inmediatez que se requiere para su procedibilidad. Ahora, no son de recibo los argumentos esbozados por la entidad para justificar su tardanza en interponer la acción, por cuanto la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL ejerció dentro del proceso ordinario su derecho de defensa al dar contestación a la demanda y actuar dentro del trámite del mismo, y bien pudo haber formulado en tiempo la solicitud de amparo. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN La anterior determinación fue impugnada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP por considerar que en el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado se configura un defecto sustantivo por haberse reconocido a la señora María Eddy Fuentes de Rincón el reintegro de los aportes por salud en contravía de las normas que regulan el sistema general de seguridad social y del precedente jurisprudencial.

Resalta que la acción de tutela es el único mecanismo judicial idóneo con el que cuenta la entidad para salvaguardar sus derechos y la sostenibilidad del sistema. Adicionalmente, considera que el tiempo transcurrido desde que se profirió el fallo judicial no le es oponible debido a que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos CAJANAL tenía en su poder el 11 de junio de 2013. Advierte además sobre la existencia de un perjuicio irremediable que se concreta en el deterioro del erario público que el fallo demandado genera, debido a que la pensión es una prestación de naturaleza periódica y cada descuento por concepto de salud a las mesadas de la pensión de la señora Fuentes de Rincón, afecta las finanzas del Estado. Para resolver, se CONSIDERA La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quien podrá ejercerla por sí mismo o por quien actúe a su nombre. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la

acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de

Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander al proferir el fallo 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. del 12 de agosto de 2010, mediante la cual declaró la nulidad del Oficio No. GN-12194 del 6 de marzo de 2007 y ordenó en lo sucesivo los descuentos por concepto de salud a la pensión gracia reconocida a la señora María Eddy Fuentes de Rincón fueran de sólo el 5%, así como el reintegro del 7% que la entidad venía descontado de más, desde el 6 de septiembre de 2004. De entrada advierte la Sala que la providencia impugnada debe ser confirmada, pues la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez y la entidad actora no agotó la

totalidad de los mecanismos ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance. En efecto, según se desprende del fallo visible a folios 18 a 25, la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL no interpuso recurso de apelación contra la decisión del 31 de marzo de 2009 proveniente del Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga que resultó contraria a sus intereses, pues la señora María Eddy Fuentes de Rincón fue apelante única. El numeral 1º artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece la improcedencia de la acción cuando existan otros recursos o medios judiciales, ello debido a que la tutela no constituye un mecanismo alternativo a los mecanismos de defensa consagrados en la ley. Tratándose de providencias judiciales, el actor no puede pretender convertir la acción de tutela en una instancia más del proceso ordinario con el fin de revivir términos ya fenecidos o reabrir debates jurídicos ya dirimidos en la instancia correspondiente, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría esta acción constitucional como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. Adicionalmente, es claro para la Sala que la acción no cumple con el requisito de inmediatez en la medida en que el fallo contra el que se interpone es de fecha 12 de agosto de 2010 y la petición de amparo fue formulada el 28 de octubre de 2013, transcurridos más de tres años, sin que exista razón alguna que justifique la tardanza. Admitir la interposición de tutelas contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un periodo de tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones

fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. En el asunto puesto a consideración de la Sala en esta oportunidad, no se advierte razón alguna que justifique una demora de más de tres años en invocar la protección de los derechos fundamentales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP ante el juez constitucional y por lo tanto, la acción debe ser rechazada. Si bien es cierto que la citada entidad no hizo parte en el trámite del proceso administrativo, pues para la fecha en que se adelantó no existía jurídicamente, sí lo hizo la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad a la que reemplazó, y carecería de todo sentido que se revivieran procesos en los que no participó aquélla aun cuando lo hizo su antecesora. De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión impugnada, por medio de la cual se rechazó por improcedente la presente acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA CONFÍRMASE la providencia proferida el 23 de enero de 2014 por la Sección Primera del Consejo de Estad que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO