CE-11001-03-15-000-2013-02539-00(AC)-2014

1

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN ADUANERA / PRESCRIPCIÓN DE LA PÓLIZA DE SEGURO - No impide que la administración persiga el recaudo de los tributos aduaneros / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el presente asunto, la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción invoca (…) la protección de sus derechos fundamentales, los cuales considera vulnerados por las demandadas, quienes al proferir las sentencias del 29 de agosto de 2007 y 26 de julio de 2012 habrían omitido hacer una valoración integral de las pruebas aportadas al proceso (…) concretamente de la Resolución No. 104 del 17 de enero de 2002, mediante la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales revocó la Resolución No. 1656 de 2001 que declaró el incumplimiento de una obligación aduanera, por estar prescrita la acción derivada del contrato de seguro (…) [N]o existe el alegado defecto fáctico ni vulneración alguna de los derechos fundamentales de la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica Asunción, pues en la sentencia acusada se hizo referencia expresa a la Resolución 104 de 2002 realizando un estudio su contenido y argumentos, del que se concluyó que la tesis de la parte demandante era errada. Que las pretensiones del actor no prosperen no configura en sí misma una transgresión a sus derechos

fundamentales, pues si tal determinación proviene de un razonamiento soportado en argumentos jurídicos y se encuentra integrado con un adecuado análisis probatorio, como se advierte en este asunto, la decisión es ajustada a derecho. En ese orden de ideas, la Sala denegará el amparo solicitado por las razones arriba expuestas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., quince (15) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02539-00(AC)|

Actor: CONGREGACION DE HERMANAS FRANCISCANAS MISIONERAS DE

MARIA AUXILIADORA-CLINICA LA ASUNCION Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION PRIMERA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción contra la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Atlántico. 2 ANTECEDENTES Antonio Mendoza Fábregas, apoderado de la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad de trato, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Atlántico.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Que se conceda de manera definitiva la tutela que interpone la CONGREGACIÓN DE HERMANAS FRANCISCANAS MISIONERAS DE MARÍA AUXILIADORA-CLÍNICA LA ASUNCIÓN, representada legalmente por el Doctor RUBÉN DARÍO TREJOS CASTRILLÓN, lográndose de este modo el restablecimiento y amparo de los derechos a la igualdad de trato, al debido proceso, al acceso a la Administración de Justicia (artículo 13, 46, 29, 228 C.N.) que han sido vulnerados.

2. Para la protección de los derechos al debido proceso, a la igualdad de trato y al acceso a la Administración de Justicia, se servirán REVOCAR por las razones expuestas en la demanda de Tutela, la Sentencia de fecha 29 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la sentencia del 26 de julio de 2012 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, que confirmó parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Barranquilla, que vulneró la protección de los derechos al debido proceso y al acceso a la Administración de justicia de la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María

Auxiliadora-Clínica la Asunción.

3. Declarar sin ningún valor ni efecto, por resultar violatorias de los derechos al debido, a la igualdad de trato y al acceso a la Administración de Justicia, consagrados en los artículos 13, 29, 228 y 53 de la Carta Política, la Sentencia de fecha 29 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del

Atlántico y la sentencia del 26 de julio de 2012 proferida por el Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera.

4. Para efectos de restablecer los derechos violados y que serán protegidos y restablecidos por esta acción de Tutela a la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción, ordenarán remitir el proceso al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera para que en un término no mayor a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la Sentencia de tutela, constituyéndose en Tribunal de Instancia, proceda a proferir nuevamente Sentencia, sin violación de los derechos y garantías constitucionales consagrados en los artículos 13, 29, 53 y 228 de la Carta Política y REVOQUE la sentencia de fecha 29 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del

3 Atlántico y la Sentencia del 26 de julio de 2012 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa-Sección Primera”. Fundamenta su petición en los siguientes hechos: La Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción, realizó la importación de una mercancía el 12 de febrero de 1998 en la modalidad de importación temporal de largo plazo, en arrendamiento financiero. Con el fin de garantizar el pago de los tributos aduaneros y en cumplimiento del régimen legal, constituyó una póliza de seguro con la compañía Seguros del Estado S.A.

En el contrato internacional de arrendamiento financiero leasing se pactó que el canon sería pagadero en cuotas semestrales a partir de la fecha efectiva, que se convino el 18 de enero de 1998, con excepción de la pro-cuota que se pagaría en 12 meses a partir de la fecha efectiva, es decir, el 18 de enero de 1999, como en efecto se hizo. Debido a problemas de insolvencia económica, la Clínica interrumpió el pago de las obligaciones semestrales por concepto de tributos aduaneros, a partir de la cuota número dos que debía cancelarse el 18 de julio de 1998. Por lo anterior, la DIAN declaró el incumplimiento de una obligación aduanera y ordenó hacer efectiva la garantía por la omisión en el pago de las cuotas 2 a 5, mediante Resolución No. 1656 del 21 de agosto de 2001. Mediante Resolución 104 del 14 de enero de 2002 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, revocó la Resolución 1656 de 2001 al establecer que el incumplimiento no fue declarado dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho, por lo que ocurrió el fenómeno de la prescripción extintiva de la obligación, y ordenó a la Congregación legalizar la mercancía mediante la presentación de las respectivas declaraciones de importación. El 19 de marzo de 2002, por intermedio de la Sociedad de Intermediación Aduanera Guvecomex Ltda., la actora presentó solicitud de legalización de la mercancía; no obstante, el 22 de marzo de 2002 funcionarios de la División de Fiscalización de la citada

entidad realizaron una visita a las instalaciones de la Clínica y aprehendieron la mercancía, por considerar que no cumplió con la modalidad de importación temporal de largo plazo, según acta de aprehensión No. 0117 del 23 de marzo de 2002. 4 Mediante Resolución 3776 del 15 de octubre de 2002 la DIAN ordena el decomiso de la mercancía, dando aplicación al numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999. Dicho acto fue revocado por la Resolución No. 180 de 30 de enero de 2003, toda vez que el decomiso se llevó a cabo antes de que venciera el término que tenía la Clínica para legalizar la mercancía. Con el fin de obtener la nulidad del artículo segundo de la Resolución 180 del 30 de enero de 2003 que le ordena legalizar la mercancía, y de las Resoluciones Nos. 3776 del 15 de octubre de 2002 y 291 del 22 de abril de 2002, la Congregación de Hermanas Franciscanas de María Auxiliadora-Clínica la Asunción interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, que en providencia del 29 de agosto de 2007 denegó las súplicas de la demanda. Al conocer de la apelación, la Sección Primera del Consejo de Estado dispuso, en fallo del 26 de julio de 2012, revocar parcialmente la sentencia objeto de alzada y en su lugar, inhibirse de realizar pronunciamiento de mérito respecto de las pretensiones formuladas. Alega que en las providencias acusadas se configura un defecto fáctico al omitir los jueces

la valoración de la Resolución 104 de 2002 que declaró la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, prueba que de haber sido estudiada, habría generado una decisión sustancialmente distinta. CONTESTACIÓN La Sección Primera del Consejo de Estado rindió el informe solicitado, indicando que en el presente asunto no existe vulneración de los derechos invocados toda vez que el acto administrativo cuya valoración probatoria fue omitida, según afirma la actora, sí fue tenida en cuenta, pues la Resolución No. 104 del 17 de enero de 2002 fue analizada en la parte considerativa de la sentencia acusada, estudio del cual surgieron conclusiones contrarias a los intereses de la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción. Alega que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que entre su interposición y la notificación de la sentencia el 8 de octubre de 2012, ha transcurrido aproximadamente un año. 5 La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN señaló que en las providencias acusadas no se advierte una actuación subjetiva, arbitraria, voluntaria o caprichosa por parte de los jueces que actuaron en el trámite administrativo, sino que por el contrario, se garantizaron a las partes los derechos sustanciales y procesales propios de tales procedimientos. Afirma que no existe el alegado defecto fáctico, pues las pruebas aportadas al proceso fueron valoradas in extenso a pesar de que el resultado no hubiese sido el esperado por la parte actora. Sostiene que la acción de tutela no es una instancia más dentro del proceso judicial y por

tanto solicita declararla improcedente. El Tribunal Administrativo del Atlántico informó que en la sentencia proferida el 29 de agosto de 2007 se expusieron las razones fácticas y jurídicas por las cuales se desestimaron las súplicas de la demanda, providencia que fue revocada parcialmente por el Consejo de Estado, lo que indica que al actor no se le ha negado el acceso a la administración de justicia y ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción a través de los mecanismos de defensa establecidos por la ley. CONSIDERACIONES Estima el demandante que las providencias judiciales proferidas el 29 de agosto de 2007 y 26 de julio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, vulneran sus derechos fundamentales a la igualdad de trato, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por haber resultado contrarias a las súplicas de la demanda. Para resolver, se tiene lo siguiente: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan 6 otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que

la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. 7 No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe

acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción invoca a través de su apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales, los cuales considera vulnerados por las demandadas, quienes al proferir las sentencias del 29 de agosto de 2007 y 26 de julio de 2012 habrían omitido hacer una valoración integral de las pruebas aportadas al proceso radicado bajo el número 2003-01221, concretamente de la Resolución No. 104 del 17 de enero de 2002, mediante la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales revocó la Resolución No. 1656 de 2001 que declaró el incumplimiento de una obligación aduanera, por estar prescrita la acción derivada del contrato de seguro. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela –

Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. 8 Considera que las providencias demandadas contienen un defecto fáctico por carecer de un correcto análisis probatorio, pues no realizaron un estudio de la Resolución No. 104 del 17 de enero de 2002, mediante la cual se declaró la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y ordenó la legalización de las mercancías amparadas en las declaraciones de importación Nos. 0117302052294-2 y 1420199082980-5 del 12 de febrero de 1998 sin el pago de sanción alguna. Al respecto, se observa que en el fallo proferido el 26 de julio de 2012 por la Sección Primera del Consejo de Estado se hizo mención al acto echado de menos por la Clínica indicando el desacuerdo de la Sala con la prescripción allí declarada, por las siguientes razones: “(…) en el régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado, el periodo con que cuenta la DIAN para efectuar la respectiva declaratoria de incumplimiento y ordenar hacer efectiva la póliza, se halla determinado fundamentalmente por la vigencia del seguro, en consideración a que las obligaciones contraídas en virtud de dicho régimen pueden configurar un incumplimiento, y por tanto, la ocurrencia del siniestro, en cualquiera de los momentos estipulados, bien para el pago de las cuotas de los tributos aduaneros, o al final, cuando sea menester terminar el régimen de importación según el plazo concedido por la administración; advirtiendo que la materialización del siniestro durante dicho lapso corre por cuenta del asegurador, en concordancia con la vigencia de la garantía. De

ahí que no sea de recibo la tesis según la cual, los dos (2) años de que trata el artículo 1080 del C. de Co., debían contabilizarse desde el primer incumplimiento so pena de la prescripción, por cuanto, el objeto de la cobertura de la misma es precisamente la debida finalización del régimen y el pago oportuno de cada una de las cuotas de los tributos aduaneros (…). No obstante lo anterior, la administración decidió, con fundamento en una desacertada interpretación de la jurisprudencia y de las disposiciones legales citadas en la resolución 0104 de 17 de enero de 2002, abstenerse de perseguir el cobro de la garantía; y en su lugar, ante el incumplimiento advertido, brindar al importador la oportunidad de legalizar la mercancía pagando los tributos aduaneros insolutos más los intereses causados, sin sanción alguna, so pena de su permanencia ilegal en el país y su consecuente aprehensión y decomiso (…). Ahora bien, es claro que el importador no había cumplido con su obligación de pagar los tributos aduaneros, frente a lo cual, el artículo 146 del decreto 2685 de 1999, vigente para la fecha, señalaba en el aparte aplicable al caso: ‘(…) el pago oportuno de las cuotas permite al interesado la utilización de la mercancía en cualquier obra de su interés. Si el pago no se realiza oportunamente, el interesado podrá cancelar la cuota atrasada dentro de los tres (3) meses siguientes a su vencimiento, liquidándose los intereses moratorios de que trata el artículo 543 de este decreto (D. 2685 de 1999).

Vencido este término sin que se hubiese producido el pago, la autoridad 9 aduanera declarará el incumplimiento de la obligación y dispondrá la efectividad de la garantía o la aprehensión de la mercancía’ (subrayado fuera del texto). Nótese que los literales c) y d) del arriba transcrito artículo 156 refieren a esta norma, por lo que pese al incumplimiento acontecido en los términos del artículo 146 y ante la no efectividad de la póliza, se abría la oportunidad para el importador de legalizar la mercancía a fin de evitar su aprehensión tal como lo permitía el literal d) del artículo 156. Así las cosas, es de recalcar que al no hacerse efectiva la garantía por las razones que a bien tuvo considerar la administración, era procedente la aprehensión de la mercancía, pero a fin de evitar tal situación, y según dispuso la DIAN, el importador contaba con la posibilidad de legalizarla, según las instrucciones dadas en las normas transcritas, para lo cual debía pagar las cuotas de los tributos aduaneros atrasadas (sic) mas los intereses causados, pues además de estar así consagrado legalmente, sería un despropósito como lo sugiere el recurrente, pretender que el importador se exima de la obligación de pago de los tributos acordada con la administración por no haberse efectivizado la garantía (…). Aun cuando en el acto acusado no se está disponiendo la aprehensión de la mercancía ni su decomiso, sino que al contrario, se está ordenando su entrega a la demandante, conviene puntualizar frente semejante planteamiento, que si bien es cierto el anterior

artículo 146 preveía la posibilidad de acudir a una de las dos opciones ante el incumplimiento allí advertido, esto es, la aprehensión de la mercancía o la efectividad de la garantía, no es de recibo en modo alguno admitir que una eventual prescripción de la póliza de seguro, prive a la administración de perseguir el recaudo de los tributos aduaneros impagados mediante la aprehensión de la mercancía, pues de la norma no se advierte tal tratamiento, menos aún encontrándose vigente la obligación tributaria aduanera por parte del importador y sin que hubiere vencido el régimen de importación temporal a él otorgado. ” (Negrillas no originales). De la lectura del aparte transcrito se colige que no existe el alegado defecto fáctico ni vulneración alguna de los derechos fundamentales de la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica Asunción, pues en la sentencia acusada se hizo referencia expresa a la Resolución 104 de 2002 realizando un estudio su contenido y argumentos, del que se concluyó que la tesis de la parte demandante era errada. Que las pretensiones del actor no prosperen no configura en sí misma una transgresión a sus derechos fundamentales, pues si tal determinación proviene de un razonamiento soportado en argumentos jurídicos y se encuentra integrado con un adecuado análisis probatorio, como se advierte en este asunto, la decisión es ajustada a derecho. 10 En ese orden de ideas, la Sala denegará el amparo solicitado por las razones arriba expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley FALLA DENIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales solicitado por la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora-Clínica la Asunción. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO