CE-11001-03-15-000-2013-02635-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELASociedad accionante no acreditó la existencia de un permiso de explotación minera, un contrato o una licencia ambiental que acreditara la titularidad sobre los derechos fundamentales que estima vulnerados /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD /

CONSULTA POPULAR – Trámite / CONSTITUCIONALIDAD DEL TEXTO DE LA PREGUNTA FORMULADA EN LA CONSULTA POPULAR – Actuación realizada por el Tribunal en el trámite de la consulta popular no pone fin a la misma y no contiene la decisión definitiva / ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN LAS MEDIDAS PARA HACER EFECTIVA LA DECISIÓN DEL PUEBLO – Pueden ser controvertidas ante el juez natural por el medio de control de nulidad En el caso concreto los derechos invocados en la demanda de tutela son, la defensa, el debido proceso y “la buena fe”, presuntamente vulnerados por el trámite dado por el Tribunal Administrativo del Tolima a la consulta realizada por el alcalde del municipio de Piedras en el marco de una “consulta popular”, relacionada con actividades de exploración y explotación minera. Al respecto, se advierte que la sociedad accionante no acreditó que tuviese un título de explotación minera, una licencia ambiental o que esté desarrollando un proyecto de exploración o explotación en territorio del municipio de Piedras, Departamento del Tolima que pueda verse afectado como consecuencia de la consulta popular

adelantada por el alcalde municipal, en tanto no tiene un derecho actual y cierto del cual se derive un legítimo interés. Esta circunstancia diferencia sustancialmente el sub examine del caso analizado en la sentencia referida por el impugnante como desconocida, que corresponde a la proferida el 12 de mayo de 2014, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra el Tribunal Administrativo del Casanare, en la que igualmente se cuestionaba el trámite de una consulta popular. En efecto, al abordar el tema de la legitimación en la causa por activa en esa oportunidad, la Sección Segunda de esta Corporación consideró que “… la decisión proferida el 27 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Casanare, afecta de manera directa a Ecopetrol S.A., pues suscribió un contrato de exploración y producción con la Agencia Nacional de Hidrocarburos en una zona que incluye las veredas del municipio de Monterrey sobre las cuales se pretende adelantar la consulta popular, razón por la cual la Sala estudiará los argumentos del actor en torno a la vulneración de sus derechos fundamentales para adoptar la decisión a que haya lugar.” Contrario a ello, la sociedad Anglogold no allegó medio demostrativo alguno que permita inferir que en la actualidad tiene un permiso de explotación minera, un contrato o una licencia ambiental que acredite la titularidad sobre los derechos fundamentales que estima vulnerados, lo cual es ratificado por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, que afirmó en su intervención que la sociedad accionante “… en la actualidad no posee ningún derecho de explotación minera, ningún permiso ambiental y, en general, no tiene ningún

negocio que se pueda ver afectado” , con lo cual resulta imperativo para la Sala declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad tutelante. Adicional a lo anterior, dentro del trámite de la consulta popular, como mecanismo de participación ciudadana constitucionalmente consagrado, se encuentra prevista la revisión de la pregunta a formular a la ciudadanía ante el Tribunal Administrativo correspondiente, quien deberá rendir concepto sobre su constitucionalidad dentro de los quince (15) días siguientes, tal como lo prevé el artículo 53 de la Ley 134 de 1994, la cual no incluye una etapa de convocatoria a entidades que puedan tener interés, en tanto se trata de un acto de trámite y en el mismo se encuentran comprometidos los derechos fundamentales de todos los habitantes del municipio. Ahora bien, cabe destacar que la actuación realizada por el Tribunal en el trámite de la consulta popular no pone fin a la misma y no contiene la decisión definitiva, por cuanto, el artículo 56 ejusdem establece que, con posterioridad a ella, una vez el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Esas medidas se adoptan, en el presente caso por tratarse de un municipio, mediante un “acuerdo”, expedido por el concejo municipal, el cual pone fin al trámite, convirtiéndose en el acto administrativo definitivo que podrá ser demandando ante en el juez natural, a través del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se podrán invocar los argumentos referidos a la expedición irregular que se invocaron en sede de tutela, lo cual igualmente hace

improcedente la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 53 / LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 56

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02635-01(AC)

Actor: ANGLOGOLD ASHANTI COLOMBIA S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la impugnación interpuesta por los accionantes contra el fallo de 21 de agosto de 2014, por medio del cual el Consejo de Estado - Sección Cuarta negó la petición de amparo constitucional.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito radicado el 15 de noviembre de 2013 en la Secretaría General de esta Corporación, la sociedad Anglogold Ashanti Colombia S.A., por intermedio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso y “a la buena fe”.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas por la referida autoridad judicial, de 26 de junio de 2013, que declaró ajustada a la Constitución Política el texto de la pregunta que se sometería a

consulta popular en el municipio de Piedras, y de 16 de septiembre de 2013 que rechazó de plano la solicitud de nulidad impetrada por la sociedad accionante, dentro del proceso radicado No. 73001 23 33 005 2013 00317. 1.2. Hechos El apoderado judicial de la sociedad accionante fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  El Alcalde del municipio de Piedras, departamento del Tolima, mediante Oficio No. 381 de 18 de mayo de 2013 le solicitó al Concejo Municipal concepto para llevar a cabo una consulta popular, consagrada en los artículos 56 y 105 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 134 de 1994, la cual debía realizarse el día 14 de julio de 2013.  La consulta tenía por objeto que los ciudadanos del municipio absolvieran la siguiente pregunta: “¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras – Tolima que se realicen en nuestra jurisdicción actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte, lavado de materiales provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a gran escala, almacenamiento y empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades y se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación

agrícola tradicional de nuestro municipio. NO ____ SI_____”1. 1 Folio 23.  El Concejo Municipal de Piedras emitió concepto favorable para realizar la consulta, según Oficio No. C.M. 061 de 22 de mayo de 2013.  El alcalde municipal, mediante escrito de 29 de mayo de 2013, solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima que revisara la constitucionalidad del texto que se sometería a consulta popular.  Mediante providencia de 26 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo del Tolima, declaró ajustado a la Constitución Política el texto de la pregunta.  Consideró el Tribunal accionado que “… la pregunta formulada y esgrimida líneas previas, se encuentra proyectada de manera adecuada, dando claridad a la población de que su decisión cualquiera sea su rigor, será significativa ya que son ellos los directamente interesados en el tema para el bienestar de ese municipio”2.  La sociedad accionante solicitó la nulidad de lo actuado en el proceso, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) se trataba de un asunto referido a la actividad minera, que no es de competencia de los municipios; (ii) no se contó con el concepto favorable del Concejo municipal; (iii) la pregunta se formuló en forma “tendenciosa” hacia una respuesta determinada; (iv) se desconocieron los derechos al debido proceso, al buen nombre de la empresa y la decisión se profirió con violación de la presunción de inocencia y del principio de confianza legítima.  En auto de 16 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Tolima rechazó de plano la solicitud de nulidad, consideró que no se vulneró el debido

proceso de la sociedad, porque el texto de la pregunta no se refería a alguna empresa en particular, por lo que su vinculación al trámite no era “perentoria o indispensable” para emitir el concepto. Adicionalmente, consideró que la solicitud de nulidad no se invocó dentro de la oportunidad que consagra el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por integración normativa referida en el artículo 208 del C.P.A.C.A. 1.3. Fundamentos de la solicitud 2 Folio 30. La sociedad tutelante, sustentó la petición de amparo constitucional en los siguientes argumentos: (i) Falta de competencia del municipio en asuntos mineros: manifestó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 134 de 1994, los alcaldes podrán convocar consultas populares sobre asuntos municipales, advirtiendo que el ente territorial no tiene competencia sobre la actividad minera que se adelante en su territorio; (ii) Falta de concepto favorable del Concejo Municipal; afirmó que “en el proceso solo obra a folio 13, el Oficio No. C.M.P. 061 de 22 de mayo de 2013, suscrito por el Presidente del Concejo, dirigido al Alcalde, donde remite un supuesto concepto favorable a la consulta, sin consideraciones”. Agregó que no se certifica sobre el lugar ni la época en que se realizaron las sesiones, como tampoco del quórum deliberatorio y decisorio, ni de las mayorías con las cuales se adoptó el concepto. (iii) falta de imparcialidad del texto de la pregunta. (iv) Ausencia de vinculación de los afectados, que conllevó a la vulneración del

derecho de defensa. 1.4. Petición de amparo A título de amparo constitucional, solicitó que “Se dejen sin efecto las providencias de 26 de junio de 2013, que declaró ajustada a la Constitución el texto de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Piedras, y la providencia de 16 de septiembre de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo del Tolima, por violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la buena fe de la sociedad ANGLOGOLD ASHANTI COLOMBIA S.A.”3. 1.5. Trámite de la acción de tutela 3 Folio 3. En auto de 26 de noviembre de 2014, la Magistrada Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y ordenó la notificación a la sociedad accionante y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima. Asimismo, dispuso la vinculación del municipio de Piedras – Tolima y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso4. 1.6. Contestación de la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo del Tolima Mediante escrito de 7 de febrero de 2014, el Magistrado Ponente de la decisión censurada solicitó que se negara por improcedente la acción de tutela, transcribió apartes de las decisiones censuradas, para concluir que las mismas se adoptaron de conformidad con el ordenamiento jurídico que rige la materia. Afirmó que, de prosperar la petición se desnaturalizaría la teleología de la acción de tutela, por cuanto del escrito se desprende que la pretensión de la sociedad

accionante es obtener un nuevo pronunciamiento, como si se tratara de una instancia judicial adicional5. 1.7. Auto de vinculación Mediante proveído de 26 de febrero de 2014, el a quo dispuso la vinculación del Concejo municipal de Piedras, por considerar que, al haber participado en la consulta popular tiene interés legítimo para actuar en la presente acción6. 1.8. Escritos de coadyuvancia 4 Folio 42. 5 Folio 58. 6 Folio 72. 1.8.1. Agencia Nacional de Minería Mediante escrito de 26 de febrero de 2014, la Agencia Nacional de Minería, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, presentó escrito de 26 de febrero de 2014, en el cual manifestó que coadyuva la petición de amparo. Previo recuento de la situación fáctica en que se fundamentó la demanda, hizo referencia a la naturaleza jurídica de la Agencia, informando que “… en su condición de autoridad minera concedente tiene como objetivo primordial fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada, a fin de estimular dichas actividades para satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente”. Afirmó que, en consideración a que lo debatido en el proceso es la violación a los derechos fundamentales de la sociedad accionante “en un asunto sometido a la actividad minera a partir de un supuesto que vincula a la sociedad en mención con

aparentes infracciones ambientales, esta entidad y el sector de la minería en general podrían verse perjudicados en caso que resulte la accionante vencida con los fundamentos de la sentencia”. Como argumentos para sustentar la solicitud de amparo, esgrimió los siguientes: (i) Falta de competencia de los municipios en asuntos mineros e imposibilidad de someter a consulta popular temas reservados al nivel nacional. Para sustentar lo anterior, transcribió las normas constitucionales y legales que regulan la materia; concluyó que, cuando un ente territorial regula esta materia se genera una extralimitación de funciones, aspectos que no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal Administrativo del Tolima y que contemplan una prohibición legal. (ii) Violación del derecho de defensa, por no haberse convocado a la sociedad accionante al trámite de la consulta ante el operador judicial encargado de absolverla. 1.8.2. Ministerio de Minas y Energía Por intermedio de apoderada judicial, presentó escrito de 25 de febrero de 2014, por medio del cual coadyuvó la solicitud de amparo presentada por la sociedad Anglogold Ashanti Colombia S.A. Hizo referencia a las normas constitucionales y legales que regulan la propiedad del subsuelo y la exploración y explotación minera; afirmó que la potestad de reglamentar todo lo relacionado con los recursos naturales no renovables radica en cabeza del Estado central. Consideró que, en el caso analizado “… se presenta una flagrante inobservancia al principio constitucional del debido proceso, toda vez que ni el alcalde del municipio de Piedras, ni el Tribunal del Tolima, son competentes para consultar el primero y determinar la constitucionalidad de la consulta el segundo, pues aunque

las normas tantas veces mencionadas y arriba transcritas fueron citadas en la providencia cuya nulidad se pretende, fueron erróneamente interpretadas”. Esa indebida interpretación conllevó a la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y de la nación, porque afectan directamente intereses nacionales y muy especialmente los ingresos corrientes, derivados de la explotación de recursos naturales no renovables destinados a salud, educación y servicios públicos7 que se requieren para un desarrollo sostenible. 1.9. Concepto de la Procuraduría General de la Nación Mediante escrito de 25 de marzo de 2014, rindió concepto sobre la presente acción de tutela, consideró que no se vulneraron los derechos al debido proceso y 7 Folios 88 a 95. a la defensa de la entidad accionante, por no haber sido convocada a la actuación, por cuanto se trataba de rendir un concepto, de tal manera que resulta improcedente la citación de alguna parte, máxime cuando la consulta no hace referencia a una persona natural o jurídica particular8. 1.10. Auto de vinculación de otros interesados Mediante providencia de 5 de mayo de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado dispuso vincular, como terceros interesados en el resultado del proceso, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima9, quienes intervinieron en el trámite, en los siguientes términos: 1.10.1. Corporación Autónoma Regional del Tolima Por intermedio de apoderado judicial, manifestó que como quiera que la entidad no participó en la actuación censurada, desconoce la situación planteada, no

obstante lo cual considera que “… el uso del nombre de un proyecto minero para adelantar un proceso de activación de los mecanismos de participación ciudadana no da ningún derecho a la hoy tutelante a ser reconocida como parte del proceso de formación del mismo”. Formuló, como excepción, la falta de legitimación en la causa por activa, la cual fundamentó en que la sociedad actora considera vulnerados sus derechos fundamentales, por no haber sido vinculada como parte al trámite adelantado por el Tribunal Administrativo del Tolima, lo cual –en su sentir– carece de fundamento legal “… por cuanto los mecanismos de participación ciudadana derivan de actos legales o administrativos de contenido general y, por lo tanto, no tienen ni pueden tener condicionamientos de carácter individual que permitan que algún individuo particular tenga derecho a oponerse al inicio de los mismos”10. Agregó que, la sociedad accionante no puede ser una persona jurídicamente afectada por la decisión tomada por la ciudadanía del municipio de Piedras “… pues en la actualidad no posee ningún derecho de explotación minera, ningún 8 Folio 108. 9 Folio 114. 10 Folio 130. permiso ambiental y, en general, no tiene ningún negocio que se pueda ver afectado”. Adicional a lo anterior, alegó la improcedencia de la acción de tutela de cara a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, afirmó que el libelo introductorio denota el desconocimiento de los mecanismos de participación ciudadana y de la teoría del acto administrativo, como expresión de autoridad de la administración pública, aseverando que contra la decisión que finalmente se adopte al final de la

consulta proceden los medios de control establecidos en el ordenamiento jurídico, en especial la acción de nulidad, lo cual igualmente hace improcedente la acción de tutela. 1.10.2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Por medio de apoderado judicial, la entidad solicitó que no se realizara pronunciamiento alguno en su contra, por no haber vulnerado los derechos fundamentales de la sociedad actora, argumento en torno al cual edificó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, previa relación de las funciones que le corresponde cumplir a ese ministerio11. 1.11. Fallo impugnado En fallo de 21 de agosto de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la petición de amparo constitucional; realizó un análisis del mecanismo de participación ciudadana contemplado en el artículo 103 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 134 de 1994. Consideró que la normativa que desarrolla el mecanismo de la consulta popular no prevé que algún particular pueda oponerse al ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos y que la sociedad actora podrá hacer valer sus derechos cuando solicite la respectiva licencia ambiental. Concluyó que “… el trámite de la consulta en el municipio de Piedras, no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, pues los ciudadanos se pronunciaron en el libre ejercicio del derecho fundamental de la participación en las decisiones que los puedan afectar; que en dicho trámite no está prevista la 11 Folios 143 a 153. citación de personas naturales o jurídicas que aleguen tener interés en el asunto, pues ello limitaría la efectividad y haría nugatoria la participación ciudadana; que el

procedimiento se ciñó a la normativa constitucional y legal y fue avalado en tal sentido por el Tribunal Administrativo del Tolima, razones suficientes para negar el amparo invocado”12. 1.12. Impugnación Mediante escrito radicado el 2 de octubre de 2014, el apoderado judicial de la sociedad accionante impugnó el fallo de primera instancia; afirmó que el mismo desconoce lo resuelto en la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, de 12 de mayo de 2014, en la cual se resolvió amparar el debido proceso de ECOPETROL, por la falta de competencia de las autoridades territoriales en una consulta popular referida a temas de exclusiva potestad de la nación. Consideró que el fallo impugnado le da un alcance equivocado a lo resuelto por la Constitucional en la sentencia C-123 de 2014, por medio de la cual se declara la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en el desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional “deberán acordar las medidas de protección del medio ambiente sano” con las autoridades territoriales concernidas, de acuerdo con el principio de coordinación del artículo 288 de la Constitución”. Reiteró los argumentos expuestos en su escrito inicial, referidos a que el municipio de Piedras carece de competencia para realizar la consulta por tratarse de recursos naturales no renovables, la inexistencia de consulta previa al Concejo municipal, la falta de imparcialidad del texto de la consulta y la ausencia de

vinculación de los afectados al proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 12 Folios 182 a 183. 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 21 de agosto de 2014, emanada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la acción de tutela ejercida contra las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Tolima, de 26 de junio de 2013, que declaró ajustada a la Constitución el texto de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Piedras, y de 16 de septiembre de 2013 que rechazó de plano la solicitud de nulidad impetrada por la sociedad accionante, dentro del proceso radicado No. 73001 23 33 005 2013 00317.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) procedimiento de la consulta previa y naturaleza jurídica de los actos que se expiden; y (iv) estudio referido a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación. 2.3. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus

derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la última decisión atacada es de 16 de septiembre de 2013 y el libelo se presentó el 15 de noviembre de 2013, en contra de una decisión ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Tolima proferida en el trámite de una consulta13. El requisito de subsidiariedad será analizado al estudiar el caso concreto. 2.5. La consulta popular como mecanismo de participación ciudadana De conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Política son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Esta norma fue reglamentara por la Ley 134 de 1994, en virtud de la cual se consagró el siguiente trámite para llevarla a cabo:

“Artículo 51º.- Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. 13 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. Artículo 52º.- Forma del texto que se someterá a votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un ''SI" o un "NO". No podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política y en esta ley. Artículo 53º.- Concepto previo para la realización de una consulta popular. … El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso-administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. Artículo 54º.- Fecha para la realización de la consulta popular. … La votación de la consulta popular nacional se realizará dentro de los

cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo indicado para ello. En el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y localidades, el término será de dos meses. Artículo 55º.- Decisión del pueblo. La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Artículo 56º.- Efectos de consulta. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requiera de una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo periodo de sesiones y a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de tres meses”. (Subrayado fuera de texto). La Corte Constitucional ha expresado que el derecho a la participación ciudadana no tiene carácter absoluto e incondicionado, pues como todo derecho es

susceptible de ciertas restricciones. En este sentido, la Sentencia C-127 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, precisó: “[R]esulta relevante recordar que la participación, así como el resto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues el mismo admite modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien le compete a través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones normativas que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas”. Entre los principales límites de la consulta popular se destaca la competencia, la cual, en relación con alcaldes se encuentra restringida, en los términos del artículo 105 de la Carta a “asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”, tal como igualmente lo previene el artículo 51 de la Ley Estatu