CE-11001-03-15-000-2013-02648-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PERJUICIO IRREMEDIABLENo se acreditó De las pruebas aportadas al expediente se infiere que han transcurrido 2 años entre la fecha en que fue proferida la sentencia acusada y la interposición de la acción de tutela. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar fue proferida el 30 de septiembre de 2011 y la acción de tutela fue instaurada el 23 de septiembre de 2013, situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. al no haber interpuesto la presente acción de tutela en un término razonable y sin que medie ninguna de las circunstancias en las que la Corte Constitucional ha señalado que es admisible, es claro que por este aspecto la misma resulta improcedente. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02648-00(AC)

Actor: YOJAIRA FUENTES GUERRERO

Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA DE INDIAS Y OTRO Decide la Sala acción de tutela interpuesta por YOJAIRA FUENTES GUERRERO, contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena de

Indias, Tribunal Administrativo de Bolívar y Defensoría del Pueblo. ANTECEDENTES YOJAIRA FUENTES GUERRERO, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad, trabajo, subsistencia en condiciones dignas y justas, mínimo vital, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, favorabilidad, derechos adquiridos, seguridad jurídica, debido proceso y defensa, los cuales considera vulnerados por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, Tribunal Administrativo de Bolívar y Defensoría del Pueblo.

PRETENSIONES Las concreta así: 1.- Se suspenda el cobro coactivo de la oficina jurídica de la defensoría del pueblo hasta el fallo de la tutela. 2.- MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de condenar a la parte demandada a restablecer el derecho a que tengo a permanecer en el cargo de profesional grado 14 de la defensoría del pueblo regional Bolívar y en su defecto condenarme con la sanción más benigna, en el peor de los casos que fue la suspensión en el ejercicio del cargo por tres meses, en caso de que no se revoque en todas sus partes la sentencia apelada. 3.- El pago de los sueldos y demás emolumentos dejados de

cancelar con el descuento de los tres primeros meses de sueldo desde que me desvincularon del cargo, hasta el día del reintegro al trabajo, de conformidad con las pretensiones de la demanda adiciones y reformar que tratan el artículo 78 del CCA, dando aplicación a la formula R=RH X índice final/índice inicial, y para todos los efectos legales la solución de continuidad en la prestación del servicio para efectos de la pensión de jubilación. 4.- Solicito que se pidan copias a la defensoría nacional de los dos procesos el administrativo y el disciplinario, y al Tribunal administrativo (sic) de Bolívar, de la demanda 579 de 2.004, con sus dos sentencias. Fundamenta sus peticiones en los siguientes HECHOS: Yojaira Fuentes Guerrero se desempeñó en el cargo de Profesional Grado 14 de la Defensoría del Pueblo Regional Bolívar, desde el 4 de mayo de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2003. La Defensoría del Pueblo, a través de las Resoluciones Nos. 339 del 25 de mayo de 2002 y 348 del 24 de junio de 2003, le reconoció a la señora Yojaira Fuentes Guerrero las vacaciones correspondientes a los siguientes periodos: 4 de mayo de 2001 al 3 de mayo de 2002 y 4 de mayo de 2002 al 3 de mayo de 2003, respectivamente, las cuales no disfrutó por razones de urgencia en la prestación del servicio. El 23 de julio de 2003, solicitó al Defensor del Pueblo – Arturo Zea Solano, reanudar las vacaciones que le habían sido concedidas pero aplazadas por

razones del servicio, con quien acordó que podía disfrutarlas del 24 de julio al 19 de agosto de 2003, sin acto administrativo que soportará la decisión. Encontrándose en su periodo de vacaciones, el Defensor del Pueblo realizó su evaluación de desempeño, “haciendo señalamientos irresponsables en público y en mi evaluación de desempeño, que denotan una conducta inapropiada para conmigo y que demuestran el deseo personal y no institucional de prescindir de mis servicios a como fuera lugar”. Presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación ante la Defensoría del Pueblo, con el fin de que se corrigiera su calificación de servicios, con lo que se demuestra que siempre estuvo en contacto con la entidad demandada y su ánimo de permanencia en el cargo. El 19 de agosto de 2003 la actora retomó sus actividades laborales, y le fue entregada comunicación de 13 de agosto de 2003, a través de la cual se le solicitó que justificara su ausencia en su cargo desde el 28 de julio del mismo año. A la solicitud anterior, la demandante dio respuesta el 20 de agosto de 2003, en la que informó que se encontraba disfrutando sus vacaciones, que durante ese tiempo siempre realizó algunas de sus funciones, asistió a reuniones y estuvo en contacto con la Defensoría del Pueblo. A través de la Resolución N° 753 de septiembre 9 de 2003, se declaró la vacancia del cargo (Profesional Universitario Grado 14) que venía desempeñando la señora Yojaira Fuentes Guerrero en la Defensoría del Pueblo Regional Bolívar.

Recurrido el anterior acto administrativo, la Defensoría del Pueblo confirmó su decisión mediante Resolución N° 948 de diciembre 14 de 2003. El 26 de abril de 2004, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, que profirió fallo el 17 de noviembre de 2009 y negó las pretensiones de la demanda. Apelada la decisión anterior, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia de 30 de septiembre de 2011, a través de la cual confirmó el fallo de primera instancia. Sostiene que el juzgado al momento de proferir su decisión, desconoció que las normas vigentes al momento de ocurrencia de los hechos se dejaron de aplicar, razón por la cual se le desconoció el debido proceso. Realiza un recuento de los hechos que soportaron la demanda, para concluir que el juzgado desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y no tuvo en cuenta algunas pruebas, con las que pretendía demostrar que durante el tiempo de sus vacaciones siempre estuvo pendiente de sus funciones y realizó tareas propias de su cargo. De otra parte, la Veeduría de la Defensoría del Pueblo adelantó proceso disciplinario en contra de la señora Yojaira Fuentes Guerrero, quien al proferir fallo el 23 de mayo de 2008, la sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres meses, la cual se ordenó convertir en salarios dado que la demandante había cesado en sus funciones. Decisión que fue apelada ante la Defensoría del Pueblo, quien confirmó el fallo de

primera instancia, el 11 de agosto de 2008. A través de la Resolución N° 991 del 15 de agosto de 2008, la Defensoría del Pueblo ordenó dar cumplimiento a la sanción impuesta a la demandante e informarle que la misma equivale a la suma de $4719.8341. Sostiene que se le comunicó, primero vía telefónica y el 26 de junio de 2013 a través de una carta, que debía cancelar una deuda por la sanción impuesta en su contra por un valor de $4719.834 en 20 cuotas cada una por valor de $235.991, adjuntando el documento que debía diligenciar junto con sus indicaciones (acta de presentación y acuerdo de pago), con la cual se le está ocasionando un grave perjuicio. Finalmente, el 19 de junio de 2013, la señora Yojaira Fuentes Guerrero firmó acta 1 Folio 46. de presentación y acuerdo con la Defensoría del Pueblo, en la que se acordó que el valor de la sanción impuesta, es decir, los $4719.834 los pagaría en 20 cuotas de $235.9912. CONTESTACIÓN El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, en relación con el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, manifestó lo siguiente: Frente a los mismos hechos y derechos la señora Yojaira Fuentes Guerrero ya presentó acción de tutela3, por lo que resulta ser improcedente, pues incumple con el deber contenido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia en razón a que no existió vulneración ni al debido proceso ni al derecho de defensa, pues la

Defensoría del Pueblo aplicó las normas pertinentes y vigentes al momento de ocurrencia de las causales de retiro del cargo de la demandante. “Igualmente, en la sentencia del 30 de septiembre de 2011 se estudiaron los argumentos expuestos por la actora como eximentes del abandono del cargo que se le endilgó, sin embargo, los mismos no resultaron debidamente probados, por lo que mal puede pretender la demandante que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional para lograr desvirtuar la legalidad del acto acusado.” A folios 283 y siguientes del expediente, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO contestó la acción de tutela de la referencia, de la siguiente manera: No es cierto que se le hayan vulnerado derechos fundamentales a la demandante, pues tanto en el trámite administrativo como judicial se dio aplicación estricta de la ley. Por otra parte, lo que pretende la demandante a través de la acción de tutela, es dilatar el pago de una obligación debidamente suscrita y reconocida por ella, derivada de un proceso disciplinario legalmente efectuado. 2 Folio 48. 3 Consejo de Estado, Acción de Tutela N° 11001-03-15-000-2011-01506-00, Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. No hubo manifestación alguna por parte del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA DE INDIAS, en relación con el informe de que trata el Decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES YOJAIRA FUENTES GUERRERO, sostiene que el Juzgado Cuarto Administrativo

del Circuito Judicial de Cartagena al proferir la sentencia de 17 de noviembre de 2009, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo del Bolívar, al dictar el fallo de 30 de septiembre de 2011, que confirmó la decisión de primera instancia, y la Defensoría del Pueblo vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad, trabajo, subsistencia en condiciones dignas y justas, mínimo vital, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, favorabilidad, derechos adquiridos, seguridad jurídica, debido proceso y defensa.

Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente.

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través

de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Tales argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, los pilares que se pretendían defender, no se veían afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no era posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y

modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias

judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”4 YOJAIRA FUENTES GUERRERO, presentó la acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad, trabajo, subsistencia en condiciones dignas y justas, mínimo vital, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, favorabilidad, derechos adquiridos, seguridad jurídica, debido proceso y defensa, en virtud de ello, solicitó que se revoque el fallo acusado. Frente a la solicitud, el Tribunal Administrativo de Bolívar se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos fueron proferidos de conformidad con las normas vigentes para el momento de ocurrencia de los hechos y con fundamento en las pruebas aportadas al proceso. Igualmente, advierte la existencia de temeridad, en razón a que la demandante ya había interpuesto acción de tutela con base en los mismos hechos y pretensiones. Visto lo anterior, previamente se estudiará si la acción de tutela formulada es temeraria, conforme a lo señalado por el Tribunal. El Decreto 2591 de 1991 en su artículo 38, dispone que una actuación es temeraria: “Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 31 de julio de 2012 Acción de Tutela. N° 2009-01328-01 M.P. Dra. María Elizabeth García González. representante ante varios jueces o tribunales, se rechazará o decidirá desfavorablemente todas las actuaciones”.

Así mismo, esta Corporación ha señalado que la temeridad se configura cuando la presentación de una acción de tutela por dos o más veces reúne las siguientes características:  Identidad en el demandante  Identidad en el demandado  Identidad fáctica  Ausencia de justificación suficiente para interponer la nueva acción, es decir, mala fe o abuso del derecho de acceso a la administración de justicia. En el presente asunto las acciones de tutela interpuestas por la señora Yojaira Fuentes Guerreo, muestran identidad en la demandante, en algunos de los demandados, en la situación fáctica y en la pretensión principal, pues en aquella oportunidad demandó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar, con el fin de que el Juez de tutela, revocará total o parcialmente las providencias acusadas y se ordenará a la Defensoría del Pueblo su reintegro. El Consejo de Estado negó por improcedente la acción de tutela, con fundamento en lo siguiente: “… no existe un motivo justificado que configure una de las causales especiales que hace procedente de manera excepcional la acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, encuentra que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural. Al respecto, debe la Sala insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial." No obstante lo anterior, en esta ocasión demanda también a la Defensoría del

Pueblo y además solicita que se suspenda el cobro coactivo que se ha iniciado en su contra, como consecuencia de la sanción que le fue impuesta como resultado del proceso disciplinario, así las cosas no hay lugar a declarar la temeridad pues no se dan los presupuestos de que trata el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. Ahora bien, el cobro coactivo es la herramienta mediante la cual la administración puede cobrar directamente, sin instancias judiciales, créditos de los cuales es acreedora5, es un proceso de naturaleza administrativa y no judicial, razón por la cual es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa6. Por regla general la acción de tutela no es procedente cuando existe un mecanismo ordinario judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por tanto, cuando se controvierte la legalidad de una decisión judicial o administrativa, este instrumento jurídico constitucional resulta inadecuado en consideración a que al interior de cada proceso se encuentran consagrados los medios ordinarios y/o extraordinarios para hacer valer los derechos que están siendo lesionados a la persona. De ahí que se ha sostenido que la acción de tutela está limitada a la satisfacción de ciertos requisitos de procedibilidad, en razón a su carácter subsidiario. Por consiguiente, si existen o existieron medios de defensa judicial aptos y efectivos para amparar el derecho fundamental que se considera quebrantado, no es procedente conceder el amparo reclamado. En el presente asunto, es evidente que a la señora Yojaira Fuentes Guerrero no

se le está ocasionando un perjuicio irremediable, pues ella compareció y llegó a un acuerdo respecto del pago de la deuda que surgió como consecuencia de la sanción impuesta, y si lo que se pretende es desvirtuar la validez del acto administrativo (acta de acuerdo de pago) y la legalidad del proceso de cobro coactivo, debe hacer uso de los mecanismos ordinarios de defensa, pues la acción de tutela no es el escenario procesal para ello. 5 Corte Constitucional Sentencia T-628 de 2008 6 Corte Constitucional Sentencia T-445 de 1994 De otra parte, se debe precisar que para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial la demandante debe cumplir entre otros presupuestos, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, debe haberla interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el requisito de la inmediatez, se ha señalado en forma reiterativa que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Así mismo, sostiene que para determinar si la acción constitucional se ha interpuesto en forma oportuna y se ha cumplido con el requisito de la inmediatez, se deben evaluar en cada caso particular los siguientes aspectos: (i) si existe un

motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la actividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados7. De las pruebas aportadas al expediente se infiere que han transcurrido 2 años entre la fecha en que fue proferida la sentencia acusada y la interposición de la acción de tutela. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar fue proferida el 30 de septiembre de 2011 y la acción de tutela fue instaurada el 23 de septiembre de 2013, situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. Atendiendo lo aquí expuesto, al no haber interpuesto la presente acción de tutela en un término razonable y sin que medie ninguna de las circunstancias en las que la Corte Constitucional ha señalado que es admisible, es claro que por este aspecto la misma resulta improcedente. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. 7 Sentencia T-328 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por YOJAIRA FUENTES GUERRERO, contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena de Indias, el Tribunal Administrativo de Bolívar y la

Defensoría del Pueblo. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO