CE-11001-03-15-000-2013-02672-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente porque la acción de tutela no es una tercera instancia en la que se pueda subsanar errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada Observa la Sala que el Tribunal, en ejercicio de su autonomía funcional, expuso en forma clara, los motivos por los cuales consideró que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, efectuando un estudio de las normas invocadas -Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002-. Concluyó que los entes territoriales no están obligados a reconocer los elementos salariales previstos en el Decreto 1042 de 1978, en razón a que sólo fueron establecidas para los empleados del orden nacional, sin que sea dable aplicarlos a los empleados públicos del orden territorial, teniendo en cuenta que el Decreto 1919 de 2002 homologó solamente el régimen prestacional, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional. En el presente asunto que ocupa la atención de la Sala, no se puede invocar que el Tribunal al tomar su decisión haya incurrido en la causal específica de la acción de tutela por desconocimiento del precedente judicial, pues sobre el particular no existe una posición unificada por parte del Consejo de Estado. Por las razones que anteceden, la solicitud de amparo resulta improcedente y por tanto debe ser rechazada, habida cuenta que este instrumento constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional al proceso ordinario para controvertir la interpretación de normas bajo el amparo de la existencia de una vía de hecho por desconocimiento del procedente judicial, que a la postre no se evidenció.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02672-00(AC)

Actor: LUCIA GALEANO BECERRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala acción de tutela interpuesta por LUCIA GALEANO BECERRA, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES LUCIA GALEANO BECERRA, a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad en decisiones judiciales y libre acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

PRETENSIONES Las concreta así: - Tutelar los derechos fundamentales vulnerados al actor por las entidades demandadas. - DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de fecha 16 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso con radicación 2012-00071-01. - ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que en el término de un mes a partir de la notificación del presente fallo, dentro del proceso contencioso antes señalado, profiera una nueva sentencia en la que analice y aplique el precedente jurisprudencial vertical al caso concreto. (sic)

Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: Lucia Galeano Becerra demandó al Departamento del Valle del Cauca a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se le reconociera y pagara la bonificación por servicios prestados de que trata el Decreto 1042 de 1978. El 24 de mayo de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cali, quien conoció de la demanda instaurada por la actora, profirió fallo a través del cual accedió a las pretensiones de la demanda, inaplicó por inconstitucional la frase “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 y declaró prescritas las mesadas con anterioridad al 28 de marzo de 2008. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada – Departamento del Valle del Cauca – presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien resolvió revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, el 16 de octubre de 2013. Afirma la actora que en otras oportunidades en las que fueron presentadas demandas con el mismo objeto y por los mismos hechos, las sentencias fueron favorables a los demandantes, razón por la cual considera que se ha desconocido el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y del mismo Tribunal al ser resuelta su situación de manera distinta cuando son asuntos similares, por lo que se le están vulnerando sus derechos fundamentales. CONTESTACIÓN No hubo manifestación alguna por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en relación con el informe de que trata el artículo 19 del

Decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES LUCIA GALEANO BECERRA, estima que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al proferir sentencia del 16 de octubre de 2013, a través de la cual revocó la decisión de primera instancia y negó las súplicas de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la actora contra el Departamento del Valle del Cauca, vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad en las decisiones judiciales y libre acceso a la administración de justicia, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre

de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y

modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela

contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 Así pues, el presente asunto se contrae a establecer si la providencia objeto de la presente acción, vulnera los derechos fundamentales de la actora al incurrir en vía de hecho por desconocer el precedente jurisprudencial de esta Corporación. LUCIA GALEANO BECERRA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto ficto o presunto por la no contestación del derecho de petición presentado el 28 de marzo de 2011, a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados de que trata el Decreto 1042 de 1978. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cali, mediante fallo del 24 de mayo de 2013 accedió a las súplicas de la demanda. La sentencia anterior fue apelada por la entidad demandada – Departamento del Valle del Cauca – ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien en 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. providencia del 16 de octubre de 2013, revocó la decisión de primera instancia. Para efectos de decidir se tiene lo siguiente: El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al momento de resolver el recurso de apelación, consideró lo siguiente: Atendiendo esta perspectiva normativa, lo primero que la Sala advierte es que el Decreto 1919 de 2002 equiparó el régimen

de prestaciones sociales de los empleados de nivel territorial, al de los empleados públicos de Jarama ejecutiva del orden nacional, pero en nada afectó o varió el régimen salarial, conclusión que nace de la interpretación exegética de la norma. Punto en el cual, corresponde evocar el análisis de la primera instancia, que convalidó los argumentos de la demanda y en efecto concedió las pretensiones de la actora. En el fallo que se revisa, pese a que catalogó la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad como factores salariales, tomó como fuente para su reconocimiento el Decreto 1042 de 1978 y el Decreto 1919 de 2002, resultando que, como ya se dijo, este último solo alude al régimen prestacional, luego entonces de una premisa verdadera llegó a una conclusión falsa. (…) Así las cosas, el fallo de instancia claramente advierte que los factores reclamados son de estirpe salarial, y de las citas aducen que el Decreto 1919 de 2002 equiparó el régimen prestacional de los empleados del orden territorial al de los empleados del orden nacional, la conclusión en el marco de la lógica jurídica no debe ser otra que la negativa de las pretensiones de la demanda, en tanto, el aspecto salarial no fue materia de nivelación, quedando sin fundamento jurídico las pretensiones de la demandante. Anótese para mayor precisión, que el mismo Decreto 1042 de 1978 denominó como factores salariales los incrementos por antigüedad y la bonificación por servicios prestados, y el Decreto 1919 de 2002 sólo aludió al

régimen prestacional. Lo hasta ahora expuesto se circunscribe a rebatir los argumentos de la primera instancia, en tato la Corte Constitucional trae en el Comunicado No. 26 de julio 3 y 4 de 2013 (sic) disposiciones que robustecen la negación de las pretensiones, y resultan determinantes para revocar el fallo de primera instancia. Se anunció entonces el sentido de la sentencia C-402-2013, que entre otros, expresa los siguientes argumentos con relación al Decreto 1042 de 1978: “…desde el punto de vista foral, exigir que el Decreto acusado tenga alcance no solo para los servidores públicos del orden nacional, sino también para aquellos adscritos al nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición del Decreto 1042 de 1978. En consecuencia, tanto a partir de la Constitución derogada como de la Carta Política vigente, el Gobierno tenía vedado extender el campo de regulación a la determinación del régimen salarial de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del nivel territorial. Además, dicha extensión no puede llevarse validamente a cabo de acuerdo al parámetro constitucional vigente, merced del grado de autonomía anteriormente explicado.” Postura que refuerza la exclusión contenida en la norma, y que se sustenta en criterios de competencia para expedirla, cuya limitante se encuentra en una facultad legislativa extraordinaria y en el grado de autonomía entregado a los entes territoriales. De acuerdo con lo anterior, observa la Sala que el Tribunal, en ejercicio de su autonomía funcional, expuso en forma clara, los motivos por los cuales consideró

que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, efectuando un estudio de las normas invocadas – Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002. Concluyó que los entes territoriales no están obligados a reconocer los elementos salariales previstos en el Decreto 1042 de 1978, en razón a que sólo fueron establecidas para los empleados del orden nacional, sin que sea dable aplicarlos a los empleados públicos del orden territorial, teniendo en cuenta que el Decreto 1919 de 2002 homologó solamente el régimen prestacional, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional. En el presente asunto que ocupa la atención de la Sala, no se puede invocar que el Tribunal al tomar su decisión haya incurrido en la causal específica de la acción de tutela por desconocimiento del precedente judicial, pues sobre el particular no existe una posición unificada por parte del Consejo de Estado. Por las razones que anteceden, la solicitud de amparo resulta improcedente y por tanto debe ser rechazada, habida cuenta que este instrumento constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional al proceso ordinario para controvertir la interpretación de normas bajo el amparo de la existencia de una vía de hecho por desconocimiento del procedente judicial, que a la postre no se evidenció. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por LUCIA GALEANO BECERRA contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO