CE-11001-03-15-000-2014-00009-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIADO - No se desvirtúo su legalidad / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala considera que en este caso no estamos frente a un defecto sustantivo como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, baso la decisión en normas aplicables al caso estudiado, como el artículo 141 del C.C.A. ya que le concernía a la parte actora dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho allegar el correspondiente material probatorio para demostrar la supuesta ilegalidad de las resoluciones demandadas. Por su parte el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando el funcionario concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial o por exigir el cumplimiento de requisitos sacramentales que pueden resultar siendo cargas excesivas o imposibles de cumplir para las partes. Esta Sala no advierte como un exceso de ritualidad que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, le haya exigido a la parte demandante en el proceso ordinario, aportar al expediente el Acuerdo 065 de 1967, instrumento importantísimo para el juez contencioso si se tiene en cuenta que en el mismo se basaba la petición de nulidad de los actos demandados. No puede excusarse el

apoderado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la facultad oficiosa que tiene el juez de solicitar pruebas, ya que dicha facultad no es un mecanismo al que se puede recurrir como una vía para evadir las obligaciones que deben asumir las partes en un proceso, máxime que como en este caso la obligación de allegar el Acuerdo 065 de 1967 no se percibe como excesiva o imposible de cumplir para la parte demandante en proceso de nulidad y restablecimiento (…) En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00009-01(AC)

Actor: ASOCIACION DE PROPIETARIOS CASAS ENTRE RIOS - ASOCASAS

ENTRE RIOS.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA - SUBSECCION C EN DESCONGESTION La Sala decide la impugnación, interpuesta por el apoderado de la parte actora contra el fallo de27 de febrero de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subseccion A, de esta Corporación, que resolvió: “NIÉGASE la solicitud de tutela formulada por la Asociación de Propietarios de

Casa Entreríos –ASOCASAS ENTRE RIOSen contra del Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.” A través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Asociación de Propietarios de Casas Entre Ríos pretendió la nulidad de las Resoluciones N° 331 de 8 de noviembre de 2003, 204 de 9 de mayo de 2007 expedidas por la Alcaldía Local de Barrios Unidos, y la 0549 de 29 de marzo de 2010 expedida por el Consejo de Justicia de Bogotá, mediante las cuales se dispuso la restitución de la línea perimetral de la Zona de Cesión N°4 y la demolición de sus muros. En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se plantearon tres cargos, que fueron, omisión de la Administración de aplicar el Acuerdo 065 de 1967, el trato de bienes de uso público a zonas privadas conforme al mencionado acuerdo, y la omisión en la aplicación del principio de confianza legítima. En primera instancia el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá en providencia de 27 de noviembre de 2012 se declaró inhibido para fallar de fondo debido a la escasa argumentación al sustentar las supuestas violaciones en que incurrieron las resoluciones demandadas. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, en sentencia de 28 de junio de 2013, revocó lo decidido por el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá y en su lugar denegó las súplicas de la demanda, ya que los cargos planteados en la demanda hacen relación al Acuerdo 065 de 1967 y sin embargo dicho documento no fue

aportado al expediente tal como lo exige el artículo 141 del C.C.A. Señala la parte actora que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, incurrió en un defecto sustantivo y en exceso ritual manifiesto ya que tenía la “…obligación jurídica de practicar dicha prueba”, y oficiosamente incorporar al expediente el Acuerdo 065 de 1967. En consecuencia, se formuló las siguientes pretensiones: “Por lo expuesto, solicito al juez constitucional amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, vulnerados por la entidad judicial demandada. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto la sentencia emitida el 28 de junio de 2013 por la Sección Primera, Subsección C en Descongestión y, por ende, ordenar que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, se de aplicación a lo regulado en el artículo 169 del C.C.A. , que se concreta en decretar oficiosamente la prueba consistente en que allegue copia auténtica del Acuerdo N° 065 de 1997. Cumplido lo indicado se emita sentencia abordando el fondo de asunto, cuya orientación no puede ser otra que decretar la nulidad de los actos administrativos demandados de tal suerte que no pueda ejecutarse la demolición del muro de cerramiento del Conjunto de Casa tantas veces mencionada.” Avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Sección Segunda, Subseccion A, de esta Corporación, se vinculó al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, y a la Alcaldía Mayor de Bogotá como tercero interesado. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, al responder la presente acción hizo un recuento de los requisitos generales y específicos de procedibilidad para que la acción de tutela proceda contra providencias judiciales. Señaló que la decisión tomada en segunda instancia se basó en el hecho de que los cargos se fundaron en el Acuerdo 065 de 1967 norma de carácter local que no se aportó al escrito de demanda y tampoco reposaba prueba de su solicitud, por lo tanto no existía certeza del mismo y no podía ser analizado en su contexto. Expresó que el Acuerdo N° 065 de 1967 en el cual se fundaron los cargos de la demanda, no es una disposición de alcance nacional, y por lo tanto conforme al artículo 141 del C.C.A. debía ser aportado por la parte actora junto con la demanda o solicitarla al ponente tal y como lo señala la mencionada norma. Indicó que en este caso estamos frente a una inactividad probatoria en cabeza de la parte demandante quien no cumplió con el deber legal de demostrar lo peticionado dentro de la acción interpuesta. La Alcaldía Mayor de Bogotá no hizo ninguna manifestación respecto de la acción de tutela de la referencia. FALLO IMPUGNADO La Sección Segunda, Subseccion A, de esta Corporación, en providencia de 27 de febrero de 2014, negó las pretensiones de la demanda. Anotó que es claro que el Código Contencioso Administrativo contempla la

posibilidad de decretar pruebas de oficio en cualquiera de las instancias del proceso tal como lo dispone el artículo 169 del mencionado estatuto, cuando quiera que el juez las considere necesarias a fin de esclarecer puntos oscuros de la contienda. Advirtió que dicha facultad oficiosa tiene por objeto, como la misma norma lo indica, aclarar aspectos que no hayan podido ser esclarecidos suficientemente a través de los medios probatorios aportados por las partes, lo cual no significa que el fallador esté en la obligación de suplir la negligencia de los apoderados. Concluyó que no es de recibo lo afirmado por el apoderado de la parte actora en el sentido de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, incurrió en una vía de hecho por exceso ritual al no decretar de oficio la prueba solicitada, ya que como que como quedó visto al extremo activo de la litis era quien tenía la obligación de por lo menos solicitar el medio probatorio al expediente. LA IMPUGNACION El apoderado de la Asociación de Propietarios de Casa Entre Ríos –ASOCASAS ENTRE RIOSal impugnar el fallo de primera instancia señaló que no se aplicó la doctrina constitucional sobre la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, así como tampoco la relacionada con el exceso ritual manifiesto. Señaló que las reglas a las que se hace alusión en el fallo, como el poder que tiene el juez para practicar pruebas de oficio en los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, pero que tales reglas no las aplicó a la situación fáctica

y probatoria expuesta en la acción de tutela. Expresó que la negativa de las pretensiones en la demanda contenciosa administrativa mediante la sentencia censurada, es consecuencia del principio legal y adjetivo de la rogación, lo que conlleva a la prevalencia de la norma y sacrificando el derecho sustancial. Concluyó que el juez constitucional desconoció la doctrina sobre el exceso ritual manifiesto, como lo hizo igualmente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en el fallo objeto de reproche. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que

equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b)

defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. En el caso concreto, la parte actora a través de apoderado solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, supuestamente violados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, al revocar el fallo inhibitorio del Juzgado Quince Administrativo de Bogotá, y negar las pretensiones de la acción de nulidad y restableciendo del derecho instaurada en contra de actos proferidos por la Alcaldía Local de Barrios Unidos y el Consejo de Justicia de Bogotá. Por lo anterior la parte actora señala que estamos frente a una vía de hecho por defecto sustantivo y exceso de ritualidad. Como primera medida cabe señalar que el defecto sustantivo tiene lugar cuando una providencia desconoce normas aplicables al caso, cuando realiza una

interpretación de la normatividad que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica o cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes. En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios básicos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico. La Corte en Sentencia T-769 de 2008 precisó que este defecto se presenta, entre otras situaciones: “(i) cuando la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, ‘es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente’[17]. También puede fundarse en la ‘aplicación indebida’ por el funcionario judicial de la preceptiva concerniente, (ii) ‘cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’; (iii) ‘cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislado”. La Sala considera que en este caso no estamos frente a un defecto sustantivo

como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, baso la decisión en normas aplicables al caso estudiado, como el artículo 141 del C.C.A. ya que le concernía a la parte actora dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho allegar el correspondiente material probatorio para demostrar la supuesta ilegalidad de las resoluciones demandadas Por su parte el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando el funcionario concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial o por exigir el cumplimiento de requisitos sacramentales que pueden resultar siendo cargas excesivas o imposibles de cumplir para las partes. Esta Sala no advierte como un exceso de ritualidad que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, le haya exigido a la parte demandante en el proceso ordinario, aportar al expediente el Acuerdo 065 de 1967, instrumento importantísimo para el juez contencioso si se tiene en cuenta que en el mismo se basaba la petición de nulidad de los actos demandados. No puede excusarse el apoderado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la facultad oficiosa que tiene el juez de solicitar pruebas, ya que dicha facultad no es un mecanismo al que se puede recurrir como una vía para evadir las obligaciones que deben asumir las partes en un proceso, máxime que como en este caso la obligación de allegar el Acuerdo 065 de 1967 no se percibe como excesiva o imposible de cumplir para la parte demandante en proceso de nulidad y restablecimiento.

En este caso no se evidencia que la decisión judicial objeto de tutela comprometa contenidos constitucionalmente protegidos alegados por la parte actora que ameriten la intervención del juez constitucional. Por último cabe advertir que no puede perderse de vista que el papel del juez de tutela en materia de interpretación judicial, es extremadamente restringido, al punto que sólo puede interferir cuando advierta que existe una interpretación abiertamente irracional, esto es, contraria al espíritu de la norma. Respecto al tema, la Corte Constitucional, en la sentencia T-1001 de 2001, sostuvo: “En materia de interpretación judicial, los criterios para definir la existencia de una vía de hecho son especialmente restrictivos, circunscritos de manera concreta a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria al derecho. El hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de ‘una vía de derecho distinta’ que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De esta manera, queda a salvo, pues, el respeto por el principio democrático de la autonomía funcional del juez que reserva para éste, tanto la adecuada valoración probatoria como la aplicación razonable del derecho”. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse, como en efecto se indicará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de

la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. CONFIRMAR el fallo impugnado.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ