CE-11001-03-15-000-2014-00193-01(AC)-2014

APERTURA DEL INCIDENTE DE DESACATO - No requiere notificación personal al funcionario responsable del cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela / CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE TUTELA - Es deber de la entidad demandada informar al actor las actuaciones tendientes al cumplimiento de la decisión / ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION PROFERIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - No se incurrió en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente jurisprudencial La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, invoca la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la defensa y debido proceso, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo del Cesar y por el Consejo de Estado – Sección Quinta, al proferir las providencias de 14 de febrero y 15 de julio de 2013, respectivamente, que impusieron sanción por desacato a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP… Afirma la entidad demandante que las providencias cuestionadas incurren en una vía de hecho por dos razones, la primera falta de notificación de la apertura del incidente de desacato, y en segundo lugar porque se desconoce que se dio cumplimiento al fallo de tutela y en consecuencia debe ser revocada la sanción impuesta, tal y como lo ha ordenado en ocasiones similares la Corte Suprema de Justicia. El Decreto 2591 de 1991 no dispone trámite de notificación del incidente de desacato, sin embargo la jurisprudencia ha sostenido que la apertura del incidente

de desacato no debe ser notificada personalmente al funcionario responsable del cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela, (…) esa exigencia iría en contra de la celeridad del cumplimiento de los fallos de la acción de tutela y la correspondiente protección inmediata de los derechos fundamentales. De otra parte, la actora considera que se desconoció el precedente jurisprudencial referente a la revocatoria de la sanción impuesta por desacato, sin embargo la sentencia que trae a discusión corresponde a supuestos fácticos distintos al que nos ocupa, pues en aquella oportunidad se demostró el cumplimiento del fallo de tutela previo a que se decidiera el incidente. En el presente asunto y de las pruebas aportadas durante el trámite de consulta de la sanción impuesta, se puede inferir que la UGPP profirió, con posterioridad a la decisión del incidente del desacato, la Resolución No. RDP 012468 de 14 de marzo de 2013 para dar cumplimiento a la orden de tutela, no obstante lo anterior, no existe prueba en la que conste la notificación al señor Álvaro Enrique Rodríguez Bolaños del acto administrativo que resolvió su derecho de petición, hecho amparado a través de la acción de tutela que dio origen al incidente… encuentra la Sala que no está llamado a prosperar el amparo de los derechos que se alegan como vulnerados, pues durante el trámite del incidente, la entidad no aportó ningún elemento probatorio que permitiera verificar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela. Asimismo, las decisiones cuestionadas no incurrieron en defecto fáctico

y fueron proferidas conforme a lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de

1991. Por las razones que anteceden se revocará la sentencia que denegó el amparo solicitado a través de la presente acción de tutela y en su lugar se rechazará por improcedente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: La Corte Constitucional en sentencia T-343 del 5 de mayo de 2001 consideró que la apertura del incidente de desacato no requiere notificación. Por otra parte, en sentencia T-684 de 2004 estudió las causales de procedencia del incidente de desacato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., tres (03) de septiembre del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00193-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION QUINTA Y OTRO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en adelante UGPP en contra de la providencia de 8 de mayo de 2014 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera.

ANTECEDENTES

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en adelante UGPP, a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y defensa, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar y por el Consejo de Estado – Sección Quinta.

PRETENSIONES Las concreta así: “Primero. Conforme a lo anterior solicito me sean amparados los derechos fundamentales deprecados y como consecuencia se ordene REVOCAR la sanción de multa proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR confirmada por el Honorable Consejo de Estado –Sala de lo

Contencioso Administrativo –Sección Quinta-. Segundo. Subsidiariamente se solicita dejar sin efectos la sanción impuesta por cumplimiento del fallo de tutela.” (Sic) Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: El señor Álvaro Enrique Rodríguez Bolaños interpuso acción de tutela contra la UGPP ante el Tribunal Administrativo del Cesar, para que se ordenara su inclusión en la nómina de reconocimiento, pago y/o reliquidación de la pensión de vejez, proferida mediante Resolución No. UGM 36524 de 2 de marzo de 2012. El Tribunal Administrativo del Cesar a través de sentencia de 19 de noviembre de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda, en consecuencia ordenó a la UGPP incluir en la nómina de pensionados al señor Rodríguez Bolaños, cancelar las mesadas pensionales y aportes a seguridad social atrasados, y dar respuesta de fondo a la solicitud de reajuste pensional. El 23 de enero de 2013, el Tribunal requirió a la entidad para que se manifestara

en relación con el cumplimiento del anterior fallo. Mediante Oficio No. UGPP 20132110235051 la demandante informó al despacho judicial que la inclusión en nómina de pensionados se realizó en el mes de enero de 2013, con pago retroactivo de 10 de abril hasta el 31 de diciembre de 2012. El Tribunal Administrativo del Cesar sancionó por desacato a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP con multa equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, el 14 de febrero de 2013. A través de auto de 15 de julio de 2013, el Consejo de Estado – Sección Quinta confirmó la sanción por desacato impuesta a la UGPP. La UGPP solicitó al Tribunal Administrativo del Cesar y al Consejo de Estado la declaratoria de hecho superado y el archivo del incidente de desacato, en razón a que mediante Resolución No. RDP 012468 de 14 de marzo de 2013, dio respuesta a la solicitud presentada por el señor Álvaro Enrique Rodríguez en relación con la reliquidación pensional. Inconforme con las anteriores decisiones, la UGPP solicitó al Tribunal Administrativo del Cesar inaplicar la sanción por hecho superado, corporación que consideró que era improcedente tal petición toda vez que el superior jerárquico confirmó la sanción y frente a esa decisión no procede otro estudio. Afirma que se le vulneraron los derechos de defensa y el debido proceso, en primer lugar porque no se le notificó la apertura del incidente de desacato y en segundo lugar, al cumplir el fallo de tutela resulta inaceptable la sanción impuesta.

CONTESTACIÓN A folios 46 y siguientes del expediente, obra contestación a la acción de tutela de la referencia por parte del CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN QUINTA, quien luego de hacer un recuento de las consideraciones expuestas por la demandante para instaurar el presente mecanismo constitucional, manifestó lo siguiente: El Sub Director de la UGPP carece de legitimación en la causa por activa, pues la Directora General de la entidad es la directamente afectada, siendo a ella a quien se le impuso la sanción, además en el expediente no obra prueba en la que se le delegue la facultad de defender los intereses presuntamente vulnerados. De otra parte, la notificación de las providencias que se profieran dentro del proceso de la acción de tutela debe surtirse a través del medio que el Juez considere más eficaz y expedito, así las cosas y de conformidad con el Decreto 2591 y el Código de Procedimiento Civil, en el presente asunto el traslado a las partes del incidente de desacato se realizó a través de la fijación en lista, como lo prevé la norma, razón por la cual no se desconocieron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa. Finalmente, la decisión se confirmó al encontrar probados los requisitos objetivos y subjetivos de la responsabilidad, en consecuencia este mecanismo constitucional no puede reabrir debates ya concluidos. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, contestó la acción de tutela de la referencia bajo los siguientes argumentos: La providencia objeto de inconformidad se encuentra debidamente motivada, ajustada a derecho y con fundamento en el análisis probatorio bajo el principio de

la sana crítica, sin desconocer los derechos fundamentales que se alegan como vulnerados. Así las cosas, solicita se niegue la acción de tutela. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Primera a través de sentencia de 8 de mayo de 2014 denegó el amparo solicitado, al concluir que la Entidad no cumplió con el fallo de tutela dentro de las cuarenta y ocho horas como se le ordenó, razón por la cual la decisión que puso fin al incidente de desacato no incurrió en una vía de hecho, la cual se encuentra debidamente motivada. Asimismo, concluyó que la demandante no puede justificar su conducta omisiva bajo el argumento de que se encontraba en el trámite la distribución de competencias entre la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pues estas razones no son hechos imprevisibles e irresistibles que configuren eximente de responsabilidad como excusa para no cumplir con las órdenes impartidas por los jueces de tutela. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP la impugnó y para el efecto expuso los mismos argumentos del escrito de tutela y además señaló: Las providencias cuestionadas fueron proferidas dentro del trámite del desacato y no propiamente dentro de la acción de tutela, por lo que es procedente el presente mecanismo constitucional.

La finalidad del incidente del desacato es buscar que se cumpla el fallo de tutela, en el presente asunto dicha orden se cumplió antes de que se decidiera la consulta del incidente, razón por la cual y de conformidad con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sentencia T-2012-02908 de 21 de enero de 2013), es revocable la sanción impuesta, pues se ha considerado que se deben dejar sin efectos las sanciones impuestas cuando se ha obedecido el fallo de tutela, aun cuando haya sido de forma extemporánea.

CONSIDERACIONES

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, invoca la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la defensa y debido proceso, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo del Cesar y por el Consejo de Estado – Sección Quinta, al proferir las providencias de 14 de febrero y 15 de julio de 2013, respectivamente, que impusieron sanción por desacato a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que

solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Tales argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, los pilares que se pretendían defender, no se veían afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no era posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros.

También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas que resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga

imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”1 El presente asunto se contrae a establecer si con las providencias de 14 de febrero y 15 de julio de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por el Consejo de Estado – Sección Quinta, respectivamente, a cuyas decisiones ya se hizo mención en el encabezado de la parte considerativa, se le vulneraron los derechos fundamentales a la defensa y debido proceso de la UGPP. Para efectos de resolver, se tiene lo siguiente: Álvaro Enrique Rodríguez Bolaños interpuso acción de tutela contra la UGPP ante el Tribunal Administrativo del Cesar, para que se ordenara su inclusión en la nómina de pensionados. El Tribunal a través de sentencia de 19 de noviembre de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda, en consecuencia ordenó a la UGPP, incluir en la

nómina de pensionados al señor Rodríguez Bolaños, pagarle las mesadas pensionales y los aportes a seguridad social en salud atrasados y dar respuesta a su derecho de petición presentado el 14 de agosto de 2012, en un término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo. El 23 de enero de 2013, el Tribunal requirió a la entidad para que se manifestara en relación con el cumplimiento del anterior fallo. El 14 de febrero de 2013, El Tribunal Administrativo del Cesar sancionó por 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 19 de junio de 2012 Acción de Tutela. N° 2009-01328-01 M.P. Dra. María Elizabeth García González. desacato a la Directora General de la UGPP, al considerar que no dio total cumplimiento a la orden impartida a través de la acción de tutela, pues de las pruebas aportadas, concluyó que a la fecha de decisión del incidente no se acreditó que la entidad hubiera dado respuesta a la solicitud de reajuste o reliquidación de la mesada pensional presentada por el señor Rodríguez Bolaños el 14 de agosto de 2012, situación que fue objeto de protección (Folios 101 a 103). La UGPP a través del Oficio No. UGPP 20132110562121 sin fecha, solicitó al Tribunal Administrativo del Cesar y al Consejo de Estado la declaratoria de hecho superado y el archivo del incidente de desacato, e informó que la inclusión en nómina de pensionados se realizó en el mes de enero de 2013. Mediante providencia de 15 de julio de 2013, el Consejo de Estado – Sección

Quinta confirmó la sanción por desacato impuesta a la UGPP. Ahora bien, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, dispone que la persona que incumpla una orden proferida por el juez en el trámite de la acción de tutela, incurre en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. La Corte Constitucional ha considerado que son causales para la procedencia del incidente de desacato, las siguientes: “…cuando no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela, cuando el incumplimiento ha sido insuficiente o incompleto, cuando no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso, cuando no se obedece la orden judicial dada al demandado, de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales, o cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.”2 (Resalta la Sala) Afirma la entidad demandante que las providencias cuestionadas incurren en una vía de hecho por dos razones, la primera falta de notificación de la apertura del incidente de desacato, y en segundo lugar porque se desconoce que se dio cumplimiento al fallo de tutela y en consecuencia debe ser revocada la sanción 2 Sentencia T – 684 de 2004. impuesta, tal y como lo ha ordenado en ocasiones similares la Corte Suprema de Justicia. El Decreto 2591 de 1991 no dispone trámite de notificación del incidente de desacato, sin embargo la jurisprudencia ha sostenido que “la apertura del

incidente de desacato no debe ser notificada personalmente al funcionario responsable del cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela, (…) esa exigencia iría en contra de la celeridad del cumplimiento de los fallos de la acción de tutela y la correspondiente protección inmediata de los derechos fundamentales.”3 De lo expuesto, la Sala concluye que la UGPP tuvo conocimiento del incidente de desacato y presentó Oficio No. UGPP 20132110235051 informando al Tribunal Administrativo del Cesar la respectiva inclusión en nómina de pensionados del señor Rodríguez Bolaños; además se hizo parte en el trámite de la consulta de la sanción impuesta. De otra parte, la actora considera que se desconoció el precedente jurisprudencial referente a la revocatoria de la sanción impuesta por desacato, sin embargo la sentencia4 que trae a discusión corresponde a supuestos fácticos distintos al que nos ocupa, pues en aquella oportunidad se demostró el cumplimiento del fallo de tutela previo a que se decidiera el incidente. En el presente asunto y de las pruebas aportadas (Oficio No. 20132110562121 sin fecha – fl. 10) durante el trámite de consulta de la sanción impuesta, se puede inferir que la UGPP profirió, con posterioridad a la decisión del incidente del desacato, la Resolución No. RDP 012468 de 14 de marzo de 2013 para dar cumplimiento a la orden de tutela, no obstante lo anterior, no existe prueba en la que conste la notificación al señor Álvaro Enrique Rodríguez Bolaños del acto administrativo5 que resolvió su derecho de petición, hecho amparado a través de

la acción de tutela que dio origen al incidente. Así las cosas, encuentra la Sala que no está llamado a prosperar el amparo de los derechos que se alegan como vulnerados, pues durante el trámite del incidente, la 3 Corte Constitucional Sentencia T – 343 de 5 de mayo de 2011. 4 Corte Suprema de Justica Sentencia 2013-01639-01 M.P. Ruth Marina Díaz Rueda. 5 Resolución No. RDP 012468 de 14 de marzo de 2013 - Folios 13 y siguientes del expediente. entidad no aportó ningún elemento probatorio que permitiera verificar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela. Asimismo, las decisiones cuestionadas no incurrieron en defecto fáctico y fueron proferidas conforme a lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Por las razones que anteceden se revocará la sentencia que denegó el amparo solicitado a través de la presente acción de tutela y en su lugar se rechazará por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 8 de mayo de 2014, por medio de la cual el Consejo de Estado – Sección Primera, denegó el amparo solicitado a través de la presente acción de tutela interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Consejo de Estado –

Sección Quinta. En su lugar,

RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO