CE-11001-03-15-000-2014-00274-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable En el caso bajo examen, la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., pidió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración judicial y tutela judicial efectiva, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño con la sentencia de 21 de junio de 2013, que revocó parcialmente lo decidido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, dentro de una acción de repetición. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia objeto de censura data del 21 de junio de 2013, que se notificó por edicto desfijado el 29 de julio de 2013, así a la fecha de presentación de esta acción el 31 de enero de 2014, transcurrieron más de seis meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros

afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00274-01(AC)

Actor: EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE PASTO - EMPOPASTO S.A.

E.S.P.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la impugnación interpuesta por el representante legal de la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., contra el fallo de 5 de marzo de 2014, proferido por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que resolvió: “RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE PASTO -EMPOPASTO S.A. E.S.P., contra el Tribunal Administrativo de Nariño.” La Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., con el fin

de construir el proyecto “Rio bobo” de la ciudad de pasto, suscribió el 1° de julio de 1993 un contrato de obra pública con el Consorcio Campaña-Villota, compuesto por Horacio Campaña Quiñonez y Jesús Alberto Villota. Cuando se encontraba en ejecución dicho contrato el 18 de julio de 1994, en la calle 22 N° 10-25 de la ciudad de Pasto, conduciendo una motocicleta murió el señor Marlon Enrique Vargas Tapias a consecuencia de un hueco en la vía. Por lo anterior los familiares del señor Marlon Enrique Vargas Tapias presentaron ante el Tribunal Administrativo de Nariño una demanda de reparación directa, tribunal que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Pasto, declaró responsable a la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., y la condenó al pago de los perjuicios morales, materiales, lucro cesante y daño emergente, declaró responsable al Consorcio Campaña-Villota y le ordenó reembolsar a la empresa EMPOPASTO S.A. E.S.P., el 30% del valor que decretó pagar en el fallo de 11 de febrero de 1998. Al resolver la apelación la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 29 de agosto de 2007, modificó la decisión inicial, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Municipio de Pasto, declaró a EMPOPASTO S.A. E.S.P., patrimonialmente responsable y la condenó a pagar perjuicios materiales y morales, denegó las demás pretensiones.

EMPOPASTO S.A. E.S.P., a través de la Resolución N° 173 ordenó el pago de $242.427.225 a favor de los demandantes dentro del proceso de reparación directa dándole cumplimiento al fallo del Consejo de Estado. En vista de lo anterior EMPOPASTO S.A. E.S.P., demandó en acción de repetición al Consorcio Campaña-Villota y a la ingeniera interventora, argumentando que en la ejecución del contrato de obra se desconoció lo previsto en el Código Nacional de Tránsito Terrestre con relación a la señalización vial, lo que ocasionó la muerte del señor Marlon Enrique Vargas Tapias. De la acción de repetición en primera instancia conoció el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, quien negó las pretensiones con relación a la ingeniera interventora Fanny del Carmen Figueroa Rendón y declaró patrimonial y solidariamente al Consorcio Campaña-Villota ordenándoles restituir a EMPOPASTO S.A. E.S.P., el valor cancelado por concepto de la condena impuesta en el proceso de reparación directa. Al ser apelada por el demandante y el demandado la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Pasto, el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de 21 de junio de 2013 revocó lo decidido en primera instancia y negó las pretensiones de la acción de repetición. El Tribunal Administrativo de Nariño sustentó la decisión con el argumento de que no se demostró el pago de la condena impuesta en la acción de reparación directa, siendo este un presupuesto para que procediera la acción de repetición. Señala la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., que

el Tribunal Administrativo de Nariño incurre en un defecto fáctico y exceso de formalismo, y además desconoció el precedente judicial. En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones: “Se deje sin efecto el fallo de segunda instancia emitido por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso de acción de repetición N° 2009-0197 propuesto por EMPOPASTO S.A. E.S.P., en contra del señor Horacio Campaña Quiñonez y otros, y se le ordene que dé por acreditado el pago como presupuesto de la acción de repetición, con base en lo cual, deberá estudiar el asunto de fondo y emitir una nueva sentencia. En tal forma se amparan los derechos al debido proceso, de acceso a la administración judicial y tutela judicial efectiva vulnerados a EMPOPASTO S.A. E.S.P., con la actuación del Tribunal.” Avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Sección Segunda, Subseccion A, del Consejo de Estado, se vinculó al Tribunal Administrativo de Nariño y como terceros interesados, a los señores Horacio Campaña Quiñones, Jesús Aníbal Villota Vela y Fanny del Carmen Figueroa Rendón. El Tribunal Administrativo de Nariño al responder la presente acción indicó que es la propia jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha emitido parámetros relacionados con el hecho de no puede condenarse por vía de repetición cuando no se ha establecido el pago efectivo con paz y salvo o documento equivalente emitido por los beneficiarios de una condena judicial, conciliación o transacción derivada de un daño antijurídico imputable al Estado. Advierte que en el expediente aparece un comprobante de causación que no

indica pago alguno, sino que refiere un valor a girar y en su extremo inferior derecho aparece una rúbrica con un número de cédula que no se asimila en nada con el documento que forma parte del mismo proceso. Anota que la firma en el documento no demuestra lo que se pretendía con la acción de repetición y menos aún con la tutela, por lo que no se encuentra cumplido el requisito jurisprudencial y por tanto la no aceptación de dicho documento como requisito del precedente, que tiene su sustento en la ley civil, de lo contrario sería una flagrante vulneración de derechos fundamentales contra los demandados por cuanto constituiría una clara oposición al precedente. Señala que no puede ser la exigencia del desconocimiento del precedente el sustento de una acción de tutela, por cuanto a las claras lo que procura no es más que decantar una tercera instancia de un proceso ordinario que ya decidió lo que era jurídicamente procedente. Concluye que el acceso a la administración de justicia no implica una declaratoria positiva a las pretensiones de los actores en detrimento de la normatividad jurídica, constitucional y legal y el desconocimiento del derecho procesal. El señor Horacio Campaña Quiñones hace un recuento del proceso de reparación directa y un resumen de los argumentos con los que se opuso a la misma. Indica que EMPOPASTO S.A. E.S.P., dentro del proceso de repetición no acreditó el pago de la condena a favor de los familiares del señor Marlon Enrique Vargas Tapias, por lo que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño es justo. Manifiesta que lo que se pretende con esta acción de tutela es revivir un debate ya finalizado y corregir un error, por lo que la misma debe negarse.

FALLO IMPUGNADO La Sección Segunda, Subseccion A, de esta Corporación en fallo de 5 de marzo de 2014, rechazó por improcedente la acción de tutela. Expresó que en la sentencia atacada vía de tutela no se configuró el defecto alegado por la omisión valorativa de las pruebas, pues fue proferida de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso, entre ellos los documentos que se aportaron para demostrar el pago de la condena impuesta dentro de la reparación directa y con base en la normatividad aplicable al asunto, atendiendo además el precedente jurisprudencial señalado por el Consejo de Estado que ha sostenido que se debe acreditar el pago efectivo de la condena impuesta por sentencia judicial, que en caso de ser un medio documental, debe provenir del beneficiario. Indicó que no puede la Sala por vía de tutela revisar los fundamentos que motivan al juez a dictar su decisión, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre en este caso, pues lo que pretende la parte demandante es una nueva interpretación probatoria, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez. LA IMPUGNACION La empresa EMPOPASTO S.A. E.S.P., a través de su representante legal al impugnar el fallo de primera instancia, indicó que la acción de tutela procede en este caso por cuanto no se atribuye al Tribunal Administrativo de Nariño una mirada tan solo diferente del conjunto probatorio con que se resolvió la litis, dando cuenta de la falta de acreditación del pago, sino que se atribuye a dicha

corporación incurrir en un defecto fático por incurrir en una falta de valoración probatoria. Anotó que en ninguna norma jurídica señala que la prueba del pago debe ser provista por el beneficiario de la deuda, por lo que se deben valorar las pruebas aportadas de acuerdo a las reglas de la sana crítica y en tal análisis dejó de valorar los documentos que acreditaban la ocurrencia del pago. Concluyó que el exceso ritual manifiesto atenta contra los derechos fundamentales constitucionales mencionados como infringidos como son el acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y el debido proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera

que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la

existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto –EMPOPASTO S.A. E.S.P., pidió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración judicial y tutela judicial efectiva, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño con la sentencia de 21 de junio de 2013, que revocó parcialmente lo decidido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, dentro de una acción de repetición. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia objeto de censura data del 21 de junio de 2013, que se notificó por edicto desfijado

el 29 de julio de 2013, así a la fecha de presentación de esta acción el 31 de enero de 2014, transcurrieron más de seis meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal

entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Las anteriores razones son suficientes para revocar la sentencia de primera instancia por las razones consignadas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- CONFIRMAR por las razones expuestas el fallo impugnado. 2.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Presidente Aclara voto HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Aclara voto 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Aclara voto