CE-11001-03-15-000-2014-00468-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / RECURSO DE APELACIÓNMecanismo judicial idóneo y efectivo para controvertir la sentencia de primera instancia / AUSENCIA DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE

APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA En el presente asunto la Caja Nacional de Previsión, para la época, no hizo uso del medio de defensa judicial con el que contaba para atacar la sentencia de 13 de octubre de 2006, esto es, el recurso de apelación, en donde bien pudo manifestar su inconformidad con la decisión que ahí se adoptó, de manera que ante su falta de diligencia y cuidado permitió que la providencia quedara ejecutoriada dejándola desprovista de dicho medio defensa judicial. Ahora bien, aunque esta situación por sí sola da lugar al rechazo por improcedente la acción de tutela, la Sala igualmente observa que el amparo reclamado no cumple con la cláusula formal de la inmediatez, presupuesto de procedibilidad cuando se formula contra una decisión judicial. (…) De lo probado en el expediente se evidencia que transcurrieron más de 7 años entre la fecha en que fue proferida la decisión

acusada y la interposición de la acción de tutela. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, fue proferida el 13 de octubre de 2006 y la acción de tutela fue instaurada el 3 de marzo de 2014 situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. (…) En cuanto al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, se advierte que si bien ello es un reconocimiento del problema estructural de orden administrativo que padece la entidad desde hace varios años, esta circunstancia no puede servir de excusa para asumir una actitud pasiva en el ejercicio de sus derechos. Dada las argumentaciones vertidas, se confirmará en su integridad la sentencia de 5 de junio de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual rechazó la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN

Bogotá, D.C, veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00468-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN

SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Decide la Sala la impugnación formulada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social “UGPP” contra la providencia de 5 de junio de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual rechazó la acción de tutela. ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada.

PRETENSIONES Las concretó así: Primero: Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.

Segundo: Consecuentemente dejar sin efectos el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de 13 de octubre de 2006, dentro del proceso 2005-2213, en razón a que contraria los postulados legales y jurisprudenciales al reconocer la pensión de jubilación con el 100% de la Bonificación por servicios que genera un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida.

Tercero: Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B a modificar la providencia atacada, de conformidad con el ordenamiento jurídico

aplicable a la pensión de la señora ELVIRA DE JESÚS GUERRA DE MORENO, en el sentido de ordenar liquidar la mesada pensional con 1/12 parte de la Bonificación por servicios, dada la naturaleza de la misma (fl. 9). Como hechos en que sustenta sus pretensiones, señala los siguientes: Elvira de Jesús Guerra de Moreno nació el 3 de enero de 1935 y prestó sus servicios en los siguientes tiempos y entidades:  Departamento de Bolívar del 1 de enero de 1962 al 30 de enero de 1967.  Superintendencia de Sociedades Anónimas del 31 de enero de 1967 al 20 de agosto de 1974.  Departamento Administrativo de la Presidencia de la República del 14 de febrero de 1979 al 13 de febrero de 1980.  Procuraduría General de la Nación del 27 de enero de 1982 al 22 de febrero de 1990.  Rama Judicial del 1 de abril de 1990 al 1 de abril de 2000, acreditando como último desempeñado el de Magistrada Auxiliar de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. La extinta Caja Nacional de Previsión Social por Resolución Nº 1298 de 1991, reconoció una pensión de jubilación con fundamento en Ley 33 de 1985 a favor Elvira de Jesús Guerra de Moreno a partir del 22 de febrero de 1990, en cuantía de $288.626.78. Mediante Resolución Nº 29960 de 20 de diciembre de 2004, la prestación económica fue reliquidada aumentando el quantum pensional en $5’621.029,50,

con efectos fiscales a partir del 11 de marzo de 2001, por prescripción trienal. La señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con la finalidad de obtener la nulidad parcial de la Resolución Nº 29960 de 2004 por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” mediante fallo de 13 de octubre de 2006, declaró la nulidad parcial de la Resolución Nº 29960 de 2004 y ordenó reliquidar la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios en la Rama Judicial, tomando el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado en dicho año. En cumplimiento del fallo, la Caja Nacional de Previsión Social, profirió la Resolución Nº 832 de 2007 y reliquidó la pensión de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno teniendo en cuenta el 100% de la Bonificación por Servicios prestados, elevando el valor de la mesada a la suma de $6’890.742,07. Actualmente la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno se encuentra incluida en nómina general de pensionados con un monto pensional de $13’778.951,02. Frente a la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, señala que si bien las solicitudes con objeto misional en pensiones fueron asumidas en su totalidad el 1º de diciembre de 2012 por la UGPP, la sucesión procesal y la

defensa judicial por parte de dicha entidad se concretó el 12 de junio de 2013. Sostiene que la orden judicial impartida por el despacho judicial demandado incrementa en forma desproporcionada la mesada de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno y que se trata de prestaciones periódicas que afectan el erario público, circunstancia que debe ser tenida en cuenta para el estudio de procedibilidad de la acción (fls. 1-9). LA CONTESTACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, al dar respuesta a la acción de tutela, señaló que en lo que concierne a la inconformidad de la demandante, respecto de la sentencia de 13 de octubre de 2006 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno contra la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, se remite a las razones que sirvieron de fundamento para tal decisión, las cuales se encuentra debidamente motivadas (fl. 32). La señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno, no obstante fue notificada, no efectuó manifestación alguna al respecto (fls. 29). LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante providencia de 5 de junio de 2014, rechazó la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al considerar que la misma no reunía los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto en el asunto sometido a su consideración, no se

agotaron todos los medios ordinarios de defensa judicial que garantizaban el ejercicio de los derechos invocados y no cumple con el requisito de inmediatez (fls. 34 - 64). LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, la actora la impugna, bajo la misma línea de argumentación en que presentó el escrito de tutela sobre subsidiaridad e inmediatez y la adicionó con sentencias de la Corte Constitucional que trataron dichos temas. Agregó además que no se tuvo en cuenta la situación por la cual atravesó la Caja Nacional de Previsión, que generó la declaratoria del “estado de cosas inconstitucional” realizada por la Corte Constitucional en 1998 y reiterada en el año 2008, la cual perduró hasta la fecha de su extinción, puesto que no fue superado, situación que constituye una fuerza mayor que permite flexibilizar dichos requisitos de procedibilidad (fls. 68-71). CONSIDERACIONES Estima la demandante vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia proferida el 13 de octubre de 2006, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la señora Elvira de Jesús Guerra de Moreno y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios en la Rama Judicial. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos

constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones. Es una acción residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante, se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba

procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados, siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de

manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Ahora bien, por regla general la acción de tutela no es procedente cuando existe un mecanismo ordinario judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales. De manera que, cuando se controvierte la legalidad de una providencia judicial, este instituto jurídico constitucional no resulta ser el adecuado por cuanto al interior de cada proceso se encuentran consagrados los medios ordinarios y/o extraordinarios para hacer valer los derechos que están siendo quebrantados a la

persona. De ahí que se ha sostenido que la acción de tutela está limitada al cumplimiento de ciertos requisitos de procedibilidad, debido a su carácter subsidiario. Por tanto, si existen o existieron medios de defensa judicial idóneos y efectivos para amparar el derecho fundamental que se estima vulnerado, no es viable otorgar el amparo reclamado. Al respecto, la jurisprudencia ha reiterado que quien no hace uso de los medios ordinarios de defensa judicial para remover los obstáculos que supuestamente impiden el ejercicio del derecho, no puede utilizar como “instrumento para suplir las deficiencias, errores y descuidos de quien ha dejado vencer términos o permitido la expiración de sus propias oportunidades de defensa judicial o de recursos, en tal posibilidad se prohijaría el desconocimiento de elementales reglas contempladas por el sistema jurídico y conocidas de antemano por quienes son partes dentro de los procesos judiciales, se favorecería la pereza procesal y se haría valer la propia culpa como fuente de derechos”3. En el presente asunto la Caja Nacional de Previsión, para la época, no hizo uso del medio de defensa judicial con el que contaba para atacar la sentencia de 13 de octubre de 2006, esto es, el recurso de apelación, en donde bien pudo manifestar su inconformidad con la decisión que ahí se adoptó, de manera que ante su falta de diligencia y cuidado permitió que la providencia quedara ejecutoriada dejándola desprovista de dicho medio defensa judicial. Ahora bien, aunque esta situación por sí sola da lugar al rechazo por improcedente la acción de tutela, la Sala igualmente observa que el amparo

reclamado no cumple con la cláusula formal de la inmediatez, presupuesto de procedibilidad cuando se formula contra una decisión judicial. Sobre el requisito de inmediatez, ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda4, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados5. De lo probado en el expediente se evidencia que transcurrieron más de 7 años entre la fecha en que fue proferida la decisión acusada y la interposición de la acción de tutela. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, fue proferida el 13 de octubre de 2006 (fls. 1, 12 y 32) y la acción de tutela fue instaurada el 3 de marzo de 2014 3 Sentencia T -329 de 1996 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 Sentencia T123 de 2007. (fl. 24), situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. A pesar de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP no hizo parte en el

trámite del proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para la fecha en que se adelantó no existía jurídicamente, sí lo hizo la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad a la que reemplazó, y carecería de todo sentido que se revivieran procesos en los que no participó la actora aun cuando lo hizo su antecesora. En cuanto al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, se advierte que si bien ello es un reconocimiento del problema estructural de orden administrativo que padece la entidad desde hace varios años, esta circunstancia no puede servir de excusa para asumir una actitud pasiva en el ejercicio de sus derechos. Dada las argumentaciones vertidas, se confirmará en su integridad la sentencia de 5 de junio de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual rechazó la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 5 de junio de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual rechazó la acción de tutela, conforme lo considerado en la parte motiva de esta providencia. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO