CE-11001-03-15-000-2014-00481-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando la providencia judicial vulnera derechos fundamentales / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requisitos generales de procedencia y causales específicas de procedibilidad En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone… siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito el de garantizar

el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los mediosordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela. De igual forma, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii)

error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a la providencia de Sala Plena de esta Corporación que modificó el criterio jurisprudencial en el sentido de admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando aquella viole derechos fundamentales, consultar: sentencia del 31 de julio de 2012,

expediente: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Mecanismo de defensa idóneo para controvertir la negativa de la administración respecto del reajuste de la pensión de sobreviviente / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de subsidiariedad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se acredita vulneración de derechos fundamentales de la actora. Inexistencia de error fáctico en la providencia objeto de discusión Advierte la Sala que lo pretendido por la accionante en sede de tutela es abiertamente improcedente, en consideración a que habiendo agotado el requisito de procedibilidad, la señora Ballén de Bonilla habilitó el ejercicio del medio principal de defensa, esto es, el de control de nulidad y restablecimiento del derecho que por excelencia es el idóneo para controvertir la negativa de la administración en reajustarle la pensión de sobrevivientes que viene gozando. Sobre este punto es necesario precisar que quien busque la protección

constitucional que otorga la acción de tutela, debe demostrar el ejercicio adecuado de todos los mecanismos judiciales ordinarios de que el ordenamiento jurídico le dota para la defensa de sus derechos, no siendo admisible que se acuda a la tutela, para remediar una conducta que objetivamente y de acuerdo con la buena fe, debe desarrollar en el plano de las acciones judiciales principales para la resolución de los conflictos…aunque la señora Ballén de Bonilla afirma ser una persona de la tercera edad, no se halla acreditado en el expediente la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, pues según su dicho, lo que pretende es un reajuste a la pensión de sobrevivientes que viene gozando, lo que indica que no se encuentra desprotegida o desamparada y así, no existe mérito que imponga la intervención excepcional del juez constitucional… debe aclarar la Sala, en gracia de discusión, que en el expediente no se advierte una vulneración flagrante a los derechos fundamentales de la petente, pues el supuesto error fáctico en que según lo dicho en el libelo, incurrieron los falladores de instancia al echar de menos la providencia que previamente desató de manera negativa la controversia planteada por la señora Ballén de Bonilla no se constata, en tanto en la foliatura en la que supuestamente fue aportada, lo que obra es el precedente emanado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, invocado por la parte actora como sustento para sus pretensiones, sin que ello resultara ser una prueba relevante a sus pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00481-00(AC)

Actor: MARIA DE LAS MERCEDES BALLEN DE BONILLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Decide la Sala, la acción de tutela formulada por la señora María de las Mercedes Ballén de Bonilla, en contra del Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima.

1. HECHOS 1.1. La señora María de las Mercedes Ballén solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Ibagué el reconocimiento, la liquidación y el pago del reajuste pensional que dispone el Decreto 2108 de 1992, en desarrollo de artículo 116 de la Ley 6ª del mismo año, a partir de la causación del derecho, esto es, el 23 de diciembre de 2002, fecha en la cual le fue sustituida la pensión con ocasión del fallecimiento de su esposo. 1.2. El Municipio de Ibagué mediante Oficio No. 1040 del 18 de abril de 2013 negó la petición, argumentando que ya dicha controversia había sido resuelta de manera negativa en la jurisdicción ordinaria laboral, decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada. 1.3. Inconforme con ello y previamente a ejercer los medios de control

pertinentes, solicitó conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación – Delegada para los Juzgados Administrativos de Ibagué, diligencia en la que se acordó el pago del reajuste pretendido con prescripción trienal, de conformidad con el acta suscrita 19 de septiembre de 2013. Una vez remitida el acta conciliatoria para su revisión, el Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué mediante auto de 16 de octubre de 2013, improbó el acuerdo conciliatorio, al encontrar que la controversia ya había sido resuelta en sede judicial por la jurisdicción ordinaria laboral. 1.4. Alzada la decisión, el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de proveído del 29 de enero de 2014, confirmó lo resuelto por el a quo. 1.5. Aduce la accionante que el Tribunal incurrió en un error fáctico, en tanto en la providencia objeto de tutela echó de menos el contenido de la sentencia que de manera previa resolvió la controversia, desconociendo que copia de la misma se obraba en los folios 106 y 111 del expediente. Aunado a lo anterior, precisa que actualmente cuenta con 79 años de edad, es decir, se encuentra ya en su tercera edad y es pensionada desde el año 1982, por lo que negarle el reajuste implica una discriminación en el entendido que esa pretensión se le ha concedido a personas que se encuentran en igual situación, como consta en los precedentes judiciales emanados del Consejo de Estado. Finalmente concluye manifestando que “El Tribunal Administrativo del Tolima, en pluralidad de sentencias ha confirmado fallos de primera instancia proferidos por

los Juzgados Administrativos de Ibagué, ordenando el reconocimiento, pago e indexación de los reajustes a los cuales me he referido, teniendo en cuenta que el H. Consejo de Estado dio claridad suficiente en el sentido de que los pensionados a nivel territorial, esto es, departamentales y municipales, tienen derecho a tales reajustes para no violarles el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta además que ni la Ley 6ª de 1992 en su artículo 116, ni el decreto 2108 del mismo año hacen discriminación alguna de que el pensionado hubiera sido empleado público o trabajador oficial, ya que ello violaría el derecho fundamental a la igualdad” (Fl. 8 cuaderno principal). 1.6. En virtud de lo anterior solicita al juez constitucional, dejar sin efectos las providencias de 16 de octubre de 2013 y 29 de enero de 2014, proferidas por el Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, y en su lugar declarar que “tiene derecho a que el Municipio de Ibagué le reconozca, liquide y pague los reajustes pensionales ordenados en el Decreto 2108 de 1992 en desarrollo del art. 116 de la Ley 6ª de 1992, a partir de la causación del derecho (…)” (Fl. 9).

2. INFORMES Mediante auto de 7 de marzo de 2014, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué, al Tribunal Administrativo del Tolima y al Municipio de Ibagué para que se

pronunciaran sobre los hechos de la presente tutela, dentro del término de tres (3) días (Fl. 125). 2.1. Tribunal Administrativo del Tolima (Fl. 154) Describió que en el sub examine, el Municipio de Ibagué y la señora María de las Mercedes Ballén acordaron, en audiencia realizada el 19 de septiembre de 2013 ante la Procuraduría 216 Judicial I para lo Administrativo, el reconocimiento y pago del reajuste pensional solicitado en cuantía de $4987.459. El a quo improbó la conciliación realizada entre las partes, por cuanto evidenció que en el asunto se había consolidado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada en tanto fue ventilado en sede judicial, y resuelto mediante fallo que le negó el reconocimiento y pago del reajuste pensional. Tal afirmación se sustenta en el oficio 1040-8105 del 18 de abril de 2013, mediante el cual el Municipio de Ibagué le dio respuesta a la solicitud de reajuste, en los siguientes términos: “… Fueron objeto de estudio por parte de la oficina jurídica del Municipio de Ibagué, la cual determinó y comunicó a través de memorandos No. 0394 de 20 de febrero de 2013 y el 0491 del 7 de marzo del mismo año, que todos los casos que se relacionan presenta proceso judicial. En consecuencia de lo anterior a las personas relacionadas anteriormente su situación fue definida en sede judicial y mal podría el fondo de prestaciones públicas del municipio de Ibagué, dejar de aplicar, desconocer, contrariar o variar un fallo ejecutoriado que genera el efecto

de cosa juzgada, por tal motivo deben ser negadas las solicitudes de reconocimiento y pago del reajuste pensional de la Ley 6ª de 1992, reglamentada por el Decreto 2108 de 1992 que realizó usted como apoderado de estas personas. (Negrilla fuera del original)”. Sostuvo que pese a lo anterior, el apoderado de la demandante invoca la protección de derechos fundamentales como la igualdad y el poder adquisitivo de la mesada pensional, señalando como fundamento una sentencia proferida por el Consejo de Estado en la que expresó que “… El Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Ibagué, si bien en el acto acusado expresa que el reajuste ya fue tramitado a través del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, en la demanda afirma que la actora no tiene derecho al reajuste reclamado porque este no se podría extender a los pensionados de las entidades territoriales por no ser los destinatarios de esa normatividad y el esposo de la atora era un jubilado del orden municipal. Es claro en consecuencia, que a pesar de que se había efectuado la reclamación judicial de estos reajustes, no le fueron reconocidos”, con lo que desconoce que el fenómeno de cosa juzgada ya operó en el caso concreto. Al efecto, precisó que el apoderado de la convocante solo mencionó la existencia de una decisión judicial previa respecto al tema objeto de debate; empero, no anexó copia de dicha providencia judicial, ni proporcionó el numero de radicación o cualquier otro medio para ubicar dicho pronunciamiento, lo que hizo imposible a dicha Corporación el determinar si la misma se ajusta al caso o que bien, es

aplicable la sentencia del Consejo de Estado traída a colación. En virtud de lo anterior, se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en sede de tutela, en tanto pareciera que el interés del abogado es considerar que ante el cambio de jurisprudencia, se hace procedente revaluar las decisiones adoptadas en instancias judiciales anteriores y en consecuencia de ello, proferir un nuevo pronunciamiento, lo que riñe con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. 2.2. Municipio de Ibagué (Fl. 142) Solicitó negar las pretensiones de la tutela, aduciendo que el hecho de haber negado el reajuste reclamado por la señora María de las Mercedes Ballén no comporta una vulneración a sus derechos fundamentales. 2.3. El Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué, guardó silencio. Recibido el expediente en el Despacho sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral segundo del artículo primero del Decreto 1382 de 20001, esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otro.

2. Planteamiento del problema jurídico Vistos los antecedentes fácticos del caso, el problema jurídico central sobre el que esta Sala debe pronunciarse consiste en establecer si el Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, con la expedición de las

providencias de 16 de octubre de 2013 y de 29 de enero de 2014, respectivamente. Para dilucidar lo anterior, la Sala determinará previamente la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales cuestionadas.

3. Análisis de la Sala 3.1 Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente2, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del

proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito el de garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los mediosordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere

alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela”. (Resalta la Sala). De igual forma, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.2. Del caso concreto La señora María de las Mercedes Ballén de Bonilla, solicitó conciliación prejudicial ante la Procuraduría Delegada ante los Juzgados Administrativos de Ibagué a fin de acordar con el Municipio de Ibagué la declaratoria de nulidad del Oficio No. 1040-8105 del 18 de abril de 2013, mediante el cual se le negó el reajuste pensional dispuesto en el Decreto 2108 de 1992, dictado en desarrollo del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992. El 19 de septiembre de 2013, se celebró la diligencia, acordándose pagar a la convocante la suma de $4987.459. Sometida el acta para su aprobación, el Juzgado 9° Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima la improbaron, aduciendo que sobre la misma controversia ya se había presentado el fenómeno de cosa juzgada, en tanto había sido resuelta

previamente por la jurisdicción ordinaria como constaba en el acto administrativo que negó en sede administrativa, el reajuste reclamado. De igual forma, indicaron los juzgadores que no se allegó al expediente copia de la mentada providencia, lo que impedía advertir los extremos allí resueltos. Al respecto, afirma la accionante, en síntesis, que tanto el juzgado como el tribunal incurrieron en defecto fáctico, pues desconocieron que “la providencia no solo fue citada, sino aportada en su totalidad, y obra físicamente al expediente a folios 106 a 111, desconocer la documentación aportada constituye vía de hecho, pues caprichosamente no se puede ignorar precedentes jurisprudenciales para que como consecuencia de ella se violen los derechos fundamentales” (Fl. 7). Sin embargo, en relación con lo anterior advierte la Sala que lo pretendido por la accionante en sede de tutela es abiertamente improcedente, en consideración a que habiendo agotado el requisito de procedibilidad, la señora Ballén de Bonilla habilitó el ejercicio del medio principal de defensa, esto es, el de control de nulidad y restablecimiento del derecho que por excelencia es el idóneo para controvertir la negativa de la administración en reajustarle la pensión de sobrevivientes que viene gozando. Sobre este punto es necesario precisar que quien busque la protección constitucional que otorga la acción de tutela, debe demostrar el ejercicio adecuado de todos los mecanismos judiciales ordinarios de que el ordenamiento jurídico le dota para la defensa de sus derechos, no siendo admisible que se acuda a la tutela, para remediar una conducta que objetivamente y de acuerdo

con la buena fe, debe desarrollar en el plano de las acciones judiciales principales para la resolución de los conflictos. Es de agregar, que aunque la señora Ballén de Bonilla afirma ser una persona de la tercera edad, no se halla acreditado en el expediente la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, pues según su dicho, lo que pretende es un reajuste a la pensión de sobrevivientes que viene gozando, lo que indica que no se encuentra desprotegida o desamparada y así, no existe mérito que imponga la intervención excepcional del juez constitucional. Aunado a lo anterior debe aclarar la Sala, en gracia de discusión, que en el expediente no se advierte una vulneración flagrante a los derechos fundamentales de la petente, pues el supuesto error fáctico en que según lo dicho en el libelo, incurrieron los falladores de instancia al echar de menos la providencia que previamente desató de manera negativa la controversia planteada por la señora Ballén de Bonilla no se constata, en tanto en la foliatura en la que supuestamente fue aportada, lo que obra es el precedente emanado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, invocado por la parte actora como sustento para sus pretensiones, sin que ello resultara ser una prueba relevante a sus pretensiones. En esas condiciones, es claro que la acción de tutela formulada por la señora María de las Mercedes Ballén es improcedente y deberá ser rechazada, pues proceder en contrario implicará convertir el amparo constitucional en un mecanismo de protección alternativo que lejos de proteger un derecho vulnerado, propicia un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones

que le encomendó la Carta a los jueces de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por la señora María de las Mercedes Ballén de Bonilla, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. DE NO SER IMPUGNADA, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO