CE-11001-03-15-000-2014-00612-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando la providencia judicial vulnera derechos fundamentales / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requisitos generales de procedencia / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente porque la acción de tutela no es una tercera instancia en la que las partes vencidas en un proceso ordinario intenten que sus argumentos prevalezcan a las tesis adoptadas por los jueces naturales del asunto El accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, la favorabilidad, al pago oportuno y al reajuste de las pensiones legales con ocasión de la sentencia desestimatoria de sus pretensiones, dictada el 17 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, Sala Primera de Decisión, que modificó la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, con miras a la reliquidación de su pensión de jubilación. El reproche a la referida sentencia consiste en que el Tribunal Administrativo de Antioquia no aplicó el principio de favorabilidad a que aludió el demandante en alegatos de segunda instancia, por la discrepancia que existen entre jueces y magistrados frente a los factores que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensiones de jubilación en casos similares. Que se violó el derecho a la igualdad, en tanto que para casos similares se han incluido en la

liquidación pensional los factores extralegales tales como los reclamados por le demandante, de prima de vida cara, de licenciado y de clima. Ahora bien, en relación con el estudio de los parámetros de procedibilidad anotados, se advierte que la censura del accionante no encuadra en alguna de las causales previstas para la procedencia de la acción señalada en tanto que versa sobre un aspecto de orden legal y no constitucional, pues el reproche está dirigido a cuestionar la aplicación normativa aplicada para decidir sobre el reconocimiento de la prestación que reclamó el actor al Tribunal Administrativo de Antioquia, inconformidad a la que se le pretende dar el alcance de afectación de derechos fundamentales, cuando en realidad no lo tiene, pues nótese que lo que persigue la acción es precisamente la aplicación del principio de favorabilidad al caso, sumado a que no precisa las normas frente a las cuales debe darse aplicación al mencionado principio. Toda la alegación de la actora se fundamenta en el desacuerdo con los argumentos jurídicos expuestos por el Tribunal en el proceso ordinario para negar la inclusión de la prima de vida cara, la prima de clima y la de licenciado en la reliquidación pensional, al punto que afirma que el Tribunal Administrativo de Antioquia optó por aplicar un criterio restrictivo para decidir la controversia, cuando debió decidirla a la luz del principio de favorabilidad al que hizo alusión en los alegatos de segunda instancia. Finalmente, la tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez

ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales.

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a la providencia de Sala Plena de esta Corporación que modificó el criterio jurisprudencial en el sentido de admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando aquella viole derechos fundamentales, consultar: sentencia del 31 de julio de 2012, expediente: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González. En sesión del 23 de agosto de 2012, la Sección Primera acogió los parámetros establecidos en la C-590 de 2005, requisitos generales de procedencia y requisitos o causales especiales de procedibilidad, en el estudio de la acción de tutela contra providencia judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00612-00(AC)

Actor: RAFAEL CASTILLO MURILLO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA DE DESCONGESTION - SUBSECCION LABORAL - SALA PRIMERA DE DECISION Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela presentada por el señor RAFAEL CASTILLO MURILLO, contra el fallo de 17 de enero de 2014, proferido

por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, Sala Primera de Decisión, que modificó la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, con miras a la reliquidación de su pensión de jubilación.

1. Derechos fundamentales invocados en protección.

Mediante apoderado constituido al efecto y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor RAFAEL CASTILLO MURILLO invocó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al pago oportuno y reajuste de las pensiones legales que estima vulnerados por la autoridad judicial accionada.

2. Del escrito de tutela se pueden colegir los siguientes, hechos: 2.1. Se dijo que el demandante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, en tanto que al momento del reconocimiento, expresó que solo se tuvo en cuenta al salario básico promedio, devengado en el último año de servicios, más no las primas que devengaba en el momento de cumplir el status pensional, como son las de navidad, vacaciones, vida cara, de licenciado y clima.

Añadió, que el trámite de la acción le correspondió al Juzgado Octavo

Administrativo del Circuito de Medellín, que el 10 de septiembre de 2012 profirió sentencia de primera instancia, adicionada el 16 de enero de 2013, que accedió a las pretensiones de reliquidación pensional, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por el accionante en el último año de cumplimiento de los requisitos pensionales, es decir, entre el 25 de marzo de 2004 y el 25 de marzo de 2005. Relató, que como consecuencia del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió modificarla en el sentido de no ordenar la inclusión de las primas de vida cara, licenciado y clima, sino únicamente las de navidad y vacaciones, con el argumento de que sólo se deben reconocer las primas de carácter legal pues las extralegales al ser concedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia, que según dijo, no contaba con facultades para ello, debían ser excluidas. Precisó, que cuando se le dio traslado del recurso de apelación, en calidad de apoderado, con el fin de alegar, solicitó se le diera aplicación al principio de favorabilidad, atendiendo a las discrepancias existentes entre Jueces y Magistrados frente a los factores salariales que se deben tener en cuenta en esa reliquidación. Expresó que en los argumentos motivacionales de la sentencia de segunda instancia ni siquiera se hizo alusión a la solicitud presentada de la aplicación del principio de favorabilidad y que se desconoció el derecho a la igualdad, en el sentido de ser discriminado con respecto a los otros docentes que cumplieron los mismos requisitos del demandante, pues quienes adquirieron el status entre el 22

de diciembre de 2003 y el 27 de junio de 2007, como es el caso del accionante, se les está desconociendo en la liquidación pensional todos los factores salariales y a los demás docentes que adquirieron los requisitos de la pensión en fechas diferentes a ellas, si se les liquida la pensión con el salario completo y las primas legales y extralegales que devengaron en el último año del cumplimiento del status pensional, con lo que se presenta una discriminación injustificada desde el punto de vista constitucional, legal y a la luz del derecho internacional del trabajo. Con base en lo anterior solicitó se ordene a la autoridad judicial accionada, aplique el principio de favorabilidad solicitado en los alegatos de conclusión en segunda instancia y se dé aplicación a la situación más favorable para el señor Rafael Castillo Murillo en el sentido de reconocer todas las primas devengadas al momento del cumplimiento del status pensional en la reliquidación pensional y reconocidas en la sentencia de primera instancia.

3. Contestación de la solicitud de tutela.

Mediante auto de 20 de marzo de 2014, este Despacho admitió la acción de la referencia, ordenando notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia – Subsección Laboral de Descongestión como accionado y a la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como tercero interesado en las resultas del proceso. (fl. 10 Cdno. primero) 3.1. La Doctora María Nancy García García, Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, en su calidad de ponente de la providencia objeto de la acción, señaló1 que la acción de

tutela de la referencia no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional en sentencia T1066 de 2012, por cuanto obvió la descripción de los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de derechos fundamentales y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial ordinario pues el único hecho a que hace alusión el actor y que según él constituye la vulneración de los referidos derechos cuyo amparo se pretende, consiste en no habérsele aplicado el principio de favorabilidad solicitado en los alegatos de conclusión, no 1 Folios 20 a 30 del cuaderno primero. obstante, que dicha actuación se surtió con apego a las normas legales y constitucionales. Manifestó, que el derecho a la igualdad no se estima vulnerado por cuanto a las partes en el proceso se les dio iguales oportunidades para ejercer su derecho de defensa y contradicción sin que a ninguna de ellas se le hubiera prodigado un tratamiento discriminatorio y que de los hechos narrados por el demandante no puede colegirse la vulneración al derecho a la igualdad. Explicó, que la violación al debido proceso tampoco se configuró por cuanto el proceso se tramitó bajo las formalidades legales, acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, relacionada con la reliquidación pensional con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por el actor. También se garantizó al demandante iguales oportunidades para pedir pruebas, controvertir las aportadas y solicitadas por la entidad demandada, presentar alegatos de conclusión y apelar la sentencia y que todas las actuaciones surtidas fueron

notificadas en debida forma para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa. Precisó que la sentencia objeto de censura es clara en señalar porqué se declina el precedente de la Corte Constitucional y se acoge el del Consejo de Estado. Dijo que ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual señala que las Asambleas Departamentales no están facultadas y por tanto carecen de competencia para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos como quiera que ello implica una usurpación de competencias, al ser competente el Congreso de la República. Citó apartes de las sentencias de la Sección Segunda de esta Corporación de 1° de marzo de 2007, dentro del proceso radicado con el No. 0510-06 y de 4 de febrero de 2010 en el proceso radicado No. 2702-08, ambas con ponencia de la Consejera Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, frente a la competencia de las entidades territoriales para expedir normas que regulen el régimen prestacional de los empleados del orden territorial, municipal y distrital. Expuso que el hecho de que la decisión sea parcialmente contraria a los intereses del accionante no implica que se haya incurrido en defecto alguno, pues fue interpretada y analizada conforme a la jurisprudencia y la doctrina y la valoración probatoria se efectuó conforme a derecho. Precisó que de las situaciones que señala la Corte Constitucional como constitutivas de una vía de hecho, ninguna se le puede imputar a la Sala. Recibido el expediente en el Despacho sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20002, en cuanto estipula que: “Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…)”.

2. Problema jurídico.

En el sub lite el asunto a resolver se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, al proferir la sentencia de 17 de enero de 2014, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por el señor RAFAEL CASTILLO MURILLO contra la NaciónMinisterio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Departamento de Antioquia, incurrió en vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, “la favorabilidad”, “al pago oportuno y al reajuste de las pensiones legales”. Con el fin de verificar si se configuró tal violación, deberá la Sala establecer previamente la procedencia del recurso de amparo contra la providencia judicial cuestionada.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente3, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación4, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones

judiciales. Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito el de garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio

iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia 3 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 4 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela”. (Resalta la Sala). Verificará entonces la Sala, si se cumplen los parámetros de procedibilidad referidos, para lo cual se referirá específicamente al sustento jurídico en el que se soporta la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados. Si la causa o motivo al que se atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales tiene el alcance suficiente para incidir directamente en el sentido de la decisión reprochada y por esta razón se llegaren a encontrar afectados los derechos alegados, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación. Desde luego, la intervención del juez de tutela no puede llegar a desconocer los aspectos relacionados con la autonomía del juez natural del

asunto, ni a reabrir la controversia propia del proceso ordinario, tampoco a adicionar las instancias previstas por la respectiva norma de procedimiento.

4. De los argumentos de la solicitud de amparo.

El accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, “la favorabilidad”, “al pago oportuno y al reajuste de las pensiones legales” con ocasión de la sentencia desestimatoria de sus pretensiones, dictada el 17 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, Sala Primera de Decisión, que modificó la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, con miras a la reliquidación de su pensión de jubilación. El reproche a la referida sentencia consiste en que el Tribunal Administrativo de Antioquia no aplicó el principio de favorabilidad a que aludió el demandante en alegatos de segunda instancia, por la discrepancia que existen entre jueces y magistrados frente a los factores que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensiones de jubilación en casos similares. Que se violó el derecho a la igualdad, en tanto que para casos similares se han incluido en la liquidación pensional los factores extralegales tales como los reclamados por le demandante, de prima de vida cara, de licenciado y de clima. Ahora bien, en relación con el estudio de los parámetros de procedibilidad anotados, se advierte que la censura del accionante no encuadra en alguna de las

causales previstas para la procedencia de la acción señalada en tanto que versa sobre un aspecto de orden legal y no constitucional, pues el reproche está dirigido a cuestionar la aplicación normativa aplicada para decidir sobre el reconocimiento de la prestación que reclamó el actor al Tribunal Administrativo de Antioquia, inconformidad a la que se le pretende dar el alcance de afectación de derechos fundamentales, cuando en realidad no lo tiene, pues nótese que lo que persigue la acción es precisamente la aplicación del principio de favorabilidad al caso, sumado a que no precisa las normas frente a las cuales debe darse aplicación al mencionado principio. (fl. Cdno. 2) Toda la alegación de la actora se fundamenta en el desacuerdo con los argumentos jurídicos expuestos por el Tribunal en el proceso ordinario para negar la inclusión de la prima de vida cara, la prima de clima y la de licenciado en la reliquidación pensional, al punto que afirma que el Tribunal Administrativo de Antioquia optó por aplicar un criterio restrictivo para decidir la controversia, cuando debió decidirla a la luz del principio de favorabilidad al que hizo alusión en los alegatos de segunda instancia. Además, refiere a la violación del derecho a la igualdad, por cuanto considera que para casos de docentes pensionados por fuera del período 22 de diciembre de 2003 a 27 de junio de 2007, se incluyó en su liquidación pensional los mencionados factores, afirmación ésta que no basa en decisiones judiciales específicas sino en afirmaciones generales. Como se aprecia, este argumento de violación al derecho a la igualdad no refiere a los diferentes casos en los que supuestamente el Tribunal Administrativo de

Antioquia falló de maneras diferentes para casos análogos, con desconocimiento del precedente horizontal. Al punto es menester recordar, que para establecer la alegada vulneración de este derecho, es necesario que se establezca al parámetro de comparación para poder esgrimir la violación del derecho a la igualdad, tanto en las acciones contenciosas como en las constitucionales, y así determinar si en efecto se decidió de manera diferente un caso análogo, pues a manera pedagógica, para el escenario constitucional debe verificarse a) que se trate de personas en la misma situación de hecho b) identidad de los derechos fundamentales vulnerados c) identidad del hecho generador de la vulneración, d) identidad del deudor o accionado e) existencia común del derecho a reconocer f) identidad de la pretensión. Ahora bien, de asumir en sede de tutela la controversia que plantea el tutelante, el juez constitucional tendría que desplazar al juez ordinario para, en su lugar, decidir cuál norma está llamada a dirimir la pretensión que presentó el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de la inclusión de las primas anotadas en su liquidación pensional. En otras, palabras, se pide al juez de tutela invadir la competencia privativa del juez natural del asunto, desconocer su autonomía y refutar su raciocinio jurídico, para brindar “una mejor solución jurídica” que la tomada por aquel. Si bien los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada en su decisión pueden ser controvertidos, porque a juicio de la accionante no fueron acertados, por esa sola razón no es posible llegar a la conclusión de que existe

violación de los derechos invocados. En otro aspecto que interesa al caso, el tutelante acusó de manera concreta la sentencia del 17 de enero de de 2014 del Tribunal Administrativo de Antioquia, pues en su opinión, no aplicó el principio de favorabilidad. En relación con este reclamo, basta con advertir que el Tribunal explicó de manera suficiente el porqué acogía la solución jurídica propuesta por el Consejo de Estado, Sección Segunda sobre la materia, como son las sentencias de la Subsección “B”, de 1° de marzo de 2007, dentro del proceso radicado con el No. 0510 – 06 y de 4 de febrero de 2010, con ponencia de la Consejera Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez dentro del proceso No. 2702 de 2008. Intervenir en la decisión judicial señalada, con los pocos argumentos esgrimidos por el accionante, atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República y de aquel según el cual en las decisiones judiciales los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley. Finalmente, la tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. Así las cosas, comoquiera que la sustentación del tutelante no reviste relevancia

constitucional y, en consecuencia, no legitima la intervención del juez de tutela, habrá de declararse que no procede el amparo.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela formulada por el señor

RAFAEL CASTILLO MURILLO, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, Sala Primera de Decisión, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de ésta providencia. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. DE NO SER IMPUGNADA dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO