CE-11001-03-15-000-2014-00643-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL / CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN / ACTO DE ASIGNACIÓN DE VALORIZACIÓN – En aplicación de la interpretación teleológica de las normas el fin perseguido era la ampliación del término para su expedición / ACTO DE ASIGNACIÓN DE VALORIZACIÓN – Expedido en término / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a acción de tutela no está llamada a prosperar, ya que la providencia censurada desfavorable a los intereses jurídicos de los accionantes, obedece a un criterio de interpretación racional por parte del juez plural, sobre los hechos y fundamentos jurídicos, fruto de la autonomía judicial consagrada en el artículo 228 superior. Dicha conclusión se desprende de las manifestaciones judiciales signadas, donde se explicó con sumo detalle como la censura aducida por el actor en el proceso ordinario y repetida en sede constitucional relacionada a la extemporaneidad de la contribución no tenía asidero, así: “A través del acuerdo No 14 de 2009, se otorgó a la Gerencia Financiera se advierte un término de 3 meses para que expidiera el acto de asignación del gravamen, el cual vencía el 15 de diciembre de 2009, toda que su publicación se surtió el 15 de septiembre de 2009. Acudiendo a los criterios hermenéuticos, dentro de los que está el teleológico de las normas jurídicas, se

evidencia que el fin perseguido por el Consejo Municipal de Tocancipá al expedir los Acuerdos Nos 03 y 04 de 2010, no fue otro que ampliar el plazo dado inicialmente al demandado para que emitiera las resoluciones que asignaban la contribución, una interpretación diferente, como la hecha por la actora al aducir que se redujo dicho tiempo, carece de lógica al pretender que la actividad administrativa de reglamentación que poseen las autoridades municipales (en este caso los Concejos) resulte insustancial. En ese orden de ideas, el Acuerdo No 03 de 2010 concedió el término a (sic) dos (2) meses más a la administración, contados a parir de su publicación que data el 9 de marzo de 2010, esto es hasta el 9 de mayo del mismo año. A su turno, el Acuerdo No 04 de 2010 modificó el Artículo 1 del anterior, ampliando nuevamente por dos (2) meses más el tiempo concedido a la Gerencia Financiera para expedir los actos de asignación de la contribución de valorización, de manera que al publicarse el Acuerdo el 8 de mayo de 2010, la competencia de la Administración se extendió hasta el 8 de julio de

2010. Con las precisiones que anteceden observa esta Sala que, la Gerencia Financiera emitió la resolución No 000191 de 24 de mayo de 2010 ‘por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local…”, estando dentro del término que confirió el Consejo Municipal de Tocancipa. En consecuencia, el señor Juez de primera instancia acertó al considerar que no existió falta de competencia del ente demandado por expedir en tiempo los actos acusados, de

ahí que no prospere el cargo propuesto por el recurrente.” Vista así las cosas, lo que se pretende en el fondo es reabrir un debate de instancia, donde inclusive se tuvo en cuenta por parte del Tribunal accionado jurisprudencia aplicable al caso concreto. De allí, que a manera de conclusión la determinación judicial cuestionada no se torna arbitraria, caprichosa o subjetiva, pues encuentra pleno apego a la normatividad imperante para desatar el problema jurídico planteado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C doce (12) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00643-00(AC)

Actor: JOSE ANTONIO LLOREDA LONDOÑO Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA - SUBSECCION C EN DESCONGESTION Decide el Consejo de Estado en su Sección Quinta la demanda de tutela instaurada por José Antonio Lloreda, Guillermo Escobar Reyes y Diana Lloreda Londoño, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión. 1.1. Solicitud Los ciudadanos José Antonio Lloreda, Guillermo Escobar Reyes y Diana Lloreda, impetraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, por la presunta vulneración a los principios tributarios de seguridad jurídica, irretroactividad, equidad, eficiencia,

progresividad y “derechos adquiridos”. Tales derechos los consideran vulnerados por la autoridades judicial mencionada, al proferir el proveído de 18 de noviembre de 2013, que confirmó la sentencia de 28 de junio del mismo año expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, denegatoria de sus pretensiones dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo sujeto pasivo fue el municipio de Tocancipá. 1.2. Hechos La parte activa fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes sucesos fácticos que, a juicio de la Sección, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Que ejercieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Tocancipá, con el fin de desvirtuar la presunción de legalidad de las resoluciones 00191 del 24 de mayo y 044 del 29 de diciembre ambas del año 2010, a través de las cuales la entidad territorial en mención les asignó y confirmó respectivamente la contribución de valorización, cuestionadas por la supuesta extemporaneidad en su fijación, ya que se desatendió según lo expresado en el libelo ordinario lo normado por los acuerdos municipales aplicables que daban un plazo determinado, el cual, no tuvo en cuenta la administración.  El proceso en mención fue fallado en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, operador judicial que despachó desfavorablemente las pretensiones el 28 de junio de 2013, siendo confirmada la sentencia por el superior funcional el 18 de

noviembre del mismo año, al no encontrar probados los hechos de la demanda, pues en su criterio la contribución o carga tributaria se fijó en forma oportuna, por cuanto, el análisis de los medios de convicción así lo establece. 1.3. Fundamentos de la solicitud  Argumentan los libelistas que el motivo central de su demanda estriba en el hecho de que “el Tribunal Administrativo en la sentencia objeto de esta tutela, sin más razonamiento acepta que un plazo vencido por dos meses y medio, puede ser revivido por norma posterior y postergado. Olvidó el Tribunal que al vencer el plazo se consolidaron una serie de situaciones jurídicas pues la Administración perdió la posibilidad de adjudicar la valorización y con ello los propietarios de predios ganaron el derecho adquirido a que no les fuere adjudicado el tributo. Pero, si se acepta que luego de dos meses de vencido el plazo se puede por un nuevo Acuerdo retrotraer la situación y darle más plazo a la Administración, claramente se acaba con la seguridad jurídica y con los derechos adquiridos.”1 1 Folio 9. 1.4 Petición de amparo Los accionantes, deprecan, que “se revoque por constituir vía de hecho judicial la sentencia de noviembre 18 de 2013, emitida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, y como consecuencia de lo anterior “que se ordene emitir una nueva decisión reconociendo que los plazos previstos en normas tributarias que se vencen no puede ser prorrogados por normas posteriores.”2 1.5 Trámite de la acción de tutela

En auto de 31 de marzo de 2014 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó la notificación de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, de igual forma en su condición de terceros con interés legitimo al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, al Alcalde y al Presidente del Concejo municipal de Tocancipá.3 1.6 Contestación de la autoridad judicial acusada La Magistrada ponente integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, en su escrito de oposición adujo: “…resulta claro que el accionante, al instaurar la presente acción, busca un nuevo pronunciamiento sobre un elemento debatido y decidido en la litis; es decir, pretende que la acción de tutela se constituya en una nueva instancia procesal para revivir el objeto de la controversia con lo que desconoce la finalidad y esencia de la acción constitucional que está instituida no para reconocer los derechos, sino como mecanismo de protección de aquellos que sea vean vulnerados o amenazados.”4 1.7 Intervención de los terceros vinculados: 2 Folios 1 y 2. 3 Folio 29. 4 Folio 90. El Juez Administrativo de Descongestión Circuito Judicial de Zipaquirá, consideró “que los pronunciamientos emitidos en el presente proceso atienden al principio de autonomía e independencia que guía la actividad judicial (artículo 228 de la Constitución), toda vez que revisada (sic) las sentencias, se observa que a juicio de los falladores de instancia, no se violó derecho alguno al demandante y por ello

los actos conservaron su legalidad.”5 A su turno, tanto el Presidente del Concejo como el Alcalde del Municipio de Tocancipá, a través de apoderado, manifestaron que las actuaciones judiciales censuradas se avienen a derecho, por ende resulta improcedente la acción de tutela incoada

I. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por José Antonio Lloreda y otros, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y en el Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Corporación determinar si procede la acción de tutela contra la providencia de 18 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, que confirmó la sentencia de 28 de junio del mismo año expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá, denegatoria de las pretensiones del actor, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo sujeto pasivo fue el Municipio de Tocancipá. En la medida que a juicio de la parte activa se vulneran los principios tributarios de seguridad jurídica, irretroactividad, equidad, eficiencia, progresividad y “derechos adquiridos”. 5 Folio 142.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia

judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente6, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: 6 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante:

Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 7 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”10 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio

sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia11 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. 10 Ídem. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva En criterio de la Corporación no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia de segunda instancia atacada es del 18 de noviembre de 2013, notificada por edicto el día 22 del mismo mes y año en mención, por su parte el libelo constitucional se presentó el 21 de marzo de 2014, en contra de una decisión ejecutoriada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión,12, en relación con la cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios o extraordinarios.

2.5 Estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo 12 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. Es así como, al concurrir los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala abordar el estudio del caso planteado. En el asunto sometido a consideración de la Sección, retómese que la parte activa plural del amparo pretende la revocatoria de la sentencia de 18 de noviembre de 2013, que confirmó el fallo de primer grado de 28 de junio del mismo año, denegatoria de las pretensiones de libelista, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el demandante contra el Municipio de Tocancipá.13 Bajo este horizonte, la acción de tutela no está llamada a prosperar, ya que la providencia censurada desfavorable a los intereses jurídicos de los accionantes, obedece a un criterio de interpretación racional por parte del juez plural, sobre los hechos y fundamentos jurídicos, fruto de la autonomía judicial consagrada en el artículo 228 superior. Dicha conclusión se desprende de las manifestaciones judiciales signadas, donde se explico con sumo detalle como la censura aducida por el actor en el proceso ordinario y repetida en sede constitucional relacionada a la extemporaneidad de la contribución no tenía asidero, así: “A través del acuerdo No 14 de 2009, se otorgó a la Gerencia Financiera se advierte un término de 3 meses para que expidiera el acto de asignación del gravamen, el cual vencía el 15 de diciembre de 2009, toda que su publicación se surtió el 15 de septiembre de 2009.

Acudiendo a los criterios hermenéuticos, dentro de los que está el teleológico de las normas jurídicas, se evidencia que el fin perseguido por el Consejo Municipal de Tocancipá al expedir los Acuerdos Nos 03 y 04 de 2010, no fue otro que ampliar el plazo dado inicialmente al demandado para que emitiera las resoluciones que asignaban la contribución, una interpretación diferente, como la hecha por la actora al aducir que se redujo dicho tiempo, carece de lógica al 13 Emanado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión. pretender que la actividad administrativa de reglamentación que poseen las autoridades municipales (en este caso los Concejos) resulte insustancial. En ese orden de ideas, el Acuerdo No 03 de 2010 concedió el término a (sic) dos (2) meses más a la administración, contados a parir de su publicación que data el 9 de marzo de 2010, esto es hasta el 9 de mayo del mismo año. A su turno, el Acuerdo No 04 de 2010 modificó el Artículo 1 del anterior, ampliando nuevamente por dos (2) meses más el tiempo concedido a la Gerencia Financiera para expedir los actos de asignación de la contribución de valorización, de manera que al publicarse el Acuerdo el 8 de mayo de 2010, la competencia de la Administración se extendió hasta el 8 de julio de 2010. Con las precisiones que anteceden observa esta Sala que, la Gerencia Financiera emitió la resolución No 000191 de 24 de mayo de 2010 ‘por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local…”, estando dentro del término que

confirió el Consejo Municipal de Tocancipá… En consecuencia, el señor Juez de primera instancia acertó al considerar que no existió falta de competencia del ente demandado por expedir en tiempo los actos acusados, de ahí que no prospere el cargo propuesto por el recurrente.”14 Vista así las cosas, lo que se pretende en el fondo es reabrir un debate de instancia, donde inclusive se tuvo en cuenta por parte del Tribunal accionado jurisprudencia aplicable al caso concreto. De allí, que a manera de conclusión la determinación judicial cuestionada no se torna arbitraria, caprichosa o subjetiva, pues encuentra pleno apego a la normatividad imperante para desatar el problema jurídico planteado. 14 Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión. Lo dicho en precedencia constituye argumentación suficiente para negar el amparo invocado por José Antonio Lloreda y otros.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR la solicitud de amparo instaurada por José Antonio Lloreda y otros, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Si la presente providencia no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA