CE-11001-03-15-000-2014-00842-00(C)-2014

TEORIA DEL ACTO CON FUERZA VINCULANTE - Providencia interlocutoria ejecutoriada / AUTO QUE REMITE EXPEDIENTE - Carece de fuerza vinculante / PROVIDENCIA INTERLOCUTORIA - No tiene fuerza vinculante a pesar de ser notificada en debida forma pero expedida contrariando el ordenamiento jurídico aplicable / PROVIDENCIA EJECUTORIADACumplimiento de las normas que le sirven de sustento / CONFLICTO DE COMPETENCIA - Inexistente Puede concretarse que la calidad de providencia interlocutoria ejecutoriada y, por ende, con fuerza vinculante, es aquella que, una vez proferida en el curso de un proceso, con total apego a las normas que regulan la materia y notificada a las partes sin que hubiere sido objeto de los recursos de ley, adquiere la entidad suficiente para obligar en sus términos a los sujetos procesales que en él intervienen, sin que por manera alguna pueda ser modificada, revocada o anulada por el operador judicial a su arbitrio, so pretexto de haber cambiado de opinión respecto del tema controvertido. A contrario sensu, una providencia interlocutoria no puede considerarse como vinculante si, a pesar de haber sido notificada a las partes en debida forma (sin que hubiere sido objeto de impugnación en la oportunidad legal), fue expedida contrariando el ordenamiento jurídico aplicable a la materia, pues el concepto de “providencia ejecutoriada” debe tomarse de manera integral, esto es, con el cabal cumplimiento de las normas que le sirven de sustento. La solución a esta situación se halla, entonces, en el concepto que aquí se ha plasmado sobre el atributo “vinculante”

de una providencia interlocutoria, ya que no puede predicarse que una decisión diferente a la sentencia, proferida a margen del ordenamiento jurídico pueda catalogarse como “ejecutoriada”, al hallarse desprovista del soporte normativo que le da vida jurídica y, por ende, entidad suficiente para obligar en sus términos a las partes y al operador judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00842-00(C)

Actor: SEGUROS ALFA S.A.

Demandado: COMISION NACIONAL DE TELEVISION

Referencia: DEJA SIN EFECTOS AUTOS NO VINCULANTES. INEXISTENCIA

DE CONFLICTO DE COMPETENCIA. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

1 El Despacho precisa que la decisión que se adopta a continuación se halla sustentada en el procedimiento establecido por el Decreto 01 de 1984, en aplicación del artículo 308 de la Ley 1437 de 20111. Con miras a ajustar el presente diligenciamiento a los cánones legales, procede el Despacho a explicar las razones que llevan a dejar sin efecto las actuaciones surtidas por esta Corporación y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y a disponer la devolución inmediata del expediente a lugar de origen, ya que resulta inexistente el conflicto de competencia aludido en

providencia anterior, como a continuación se precisa: LO ACTUADO La persona jurídica de naturaleza privada “SEGUROS ALFA S.A.”, por conducto de apoderado judicial, instauró la acción prevista por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo para reclamar la nulidad de algunas actuaciones surtidas por la Comisión Nacional de Televisión dentro del trámite del proceso ejecutivo de jurisdicción coactiva radicado al No. 001-2009, siendo ejecutada la entidad “CABLE UNIÓN DE OCCIDENTE S.A.”, al cual fue vinculada como garante de algunas obligaciones2. La demanda fue formulada originalmente ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante providencia calendada 29 de marzo de 2012 declaró su incompetencia para conocer del asunto, disponiendo la remisión del asunto a los Juzgados Administrativos de la misma sección correspondientes al Circuito Judicial de Bogotá3. El Juzgado 19 Administrativo de Descongestión - sección terceradel Circuito Judicial de Bogotá, a quien le fuera repartido el negocio, luego de estudiar el tema planteado en el libelo introductorio, dispuso mediante auto calendado 19 1 Art. 308: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de Julio de 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.(subraya fuera de texto). La presente

demanda fue instaurada el 15 de diciembre de 2011 (fl. 26 cdno. 1) 2 Texto de la demanda y sus pretensiones visible a los folios 4 a 25 del cuaderno No. 1. 3 Folios 31 y 32 id. 2 de junio de 2012 el rechazo de la demanda por “falta de competencia”4, al encontrar que el asunto referido por el demandante no era pasible de acción contenciosa. Dijo textualmente la precitada providencia: “…Con todo, si bien se deberá declarar la falta de competencia de este Despacho para conocer del presente asunto, no se dispondrá la remisión del expediente a ninguna autoridad judicial, habida cuenta que la controversia suscitada por la parte actora es del resorte exclusivo de la jurisdicción coactiva, como ya ha quedado señalado en el sub examine…”5. Contra la citada providencia de rechazo del libelo demandatorio, el apoderado judicial de la parte demandante se alzó en recurso principal de reposición y subsidiario de apelación, para reclamar su revocatoria y la consecuente admisión de la demanda, recursos que fueron atendidos por auto del 14 de agosto de 2012, el primero rechazado por improcedente y el segundo concedido para su decisión, disponiendo en consecuencia la remisión del expediente al superior jerárquico. Llegado el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dio inicio a una serie de actuaciones desafortunadas que dieron al traste con la efectividad del artículo 29 Superior, ya que, en primer lugar, de manera extraña el ponente de la sección tercera, por auto del 25 de abril de 20136, se abstuvo de

conocer la alzada por razón de haber sido “caratulado” el expediente en el grupo I de contratos, “…cuando ha debido ser radicado en el grupo de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho…”, disponiendo su envío a la sección cuarta del mismo Tribunal (?), en donde, para colmo de males, el ponente “interpretó” que la demanda llegaba a su Despacho para estudio de admisión del libelo, por lo que, mediante auto calendado 24 de mayo de 20137 concedió a la parte actora el término previsto por el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo para corregir algunas inconsistencia formales del libelo. Continuando la serie de eventos desafortunados, la parte actora allegó escrito de corrección del libelo, frente al cual la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció mediante auto del 4 de julio de 4 Desafortunada nomenclatura dio lugar a toda una variedad de irregularidades que se explican a continuación, pues lo que ha debido expresar la providencia es que se “rechazaba la demanda” por cuanto los actos acusados no eran pasibles de acción contenciosa. 5 Folios 36 a 40 id. 6 Folios 51 y 52 del cuaderno No. 1. 7 Folios 56 a 59 id. 3 20138, disponiendo el rechazo de la demanda al no haber satisfecho las causales de inadmisión del libelo, providencia que, como si se tratase de una actuación de primera instancia, fue apelada por el actor y su impugnación concedida para ante esta Corporación (?). Recibido el expediente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el

magistrado ponente, mediante providencia del 26 de septiembre de 20139, se abstuvo de avocar su conocimiento y dispuso su remisión a la Sección Tercera, argumentando que “…al ser el trámite de jurisdicción coactiva en el caso concreto referido al cobro de una obligación proveniente del presunto incumplimiento de contrato de concesión y no una obligación tributaria. En consecuencia, remítase el expediente a la Sección Tercera de esta Corporación …”. Por su parte, la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto calendado 23 de enero de 2014, argumentó que no era de su competencia el asunto, ya que el artículo 13 del Acuerdo No. 055 de 2003, contentivo del reglamento interno del Consejo de Estado, le atribuía el estudio y decisión de los asuntos referidos a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que fallen excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución en los procesos de cobro administrativo, a la Sección Tercera, provocando con ello un aparente conflicto de competencia, ordenando en consecuencia su remisión a la Presidencia para la correspondiente determinación, Despacho que, mediante auto del 8 de abril último10, ordenó a la Secretaría el reparto del asunto entre los restantes integrantes de la Corporación, excluyendo a los declarados incompetentes, para abordar el estudio del caso y asignar la competencia para su conocimiento y decisión. Siendo múltiples las irregularidades que se han cometido en este trámite, a continuación pasa el Despacho a explicar las razones que llevan a dejarlas sin efectos, para ajustar el trámite a los cánones legales.

LA TEORIA DEL ACTO VINCULANTE 8 Folios 64 a 69 del presente cuaderno. 9 Folios 84 y 85 del cuaderno No. 2. 10 Folios 105 a 111 id. 4 Ha sostenido en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional que en las decisiones adoptadas por el funcionario judicial en el curso de un proceso sometido a su conocimiento, debe imperar en todo momento el apego a las normas que lo regulan, en aras de dar aplicación al principio de la seguridad jurídica y, materializar de esta manera el derecho fundamental del debido proceso previsto por el artículo 29 Superior, por lo que, surtida la ejecutoria de las providencias dictadas dentro del mismo, no puedan ser modificadas, revocadas o anuladas sino con sustento en norma expresa aplicable, teniendo como lineamiento normativo, entre otros, el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil. Es este el fundamento de la teoría del “acto con fuerza vinculante”, ya que, una vez cobren firmeza las decisiones, tienen la entidad jurídica suficiente para obligar en sus términos, tanto a las partes como al mismo operador judicial que las profiere. Empero, también ha sostenido la Corte Constitucional que, dadas algunas condiciones extraordinarias, pueden presentarse eventos en que las providencias interlocutorias dictadas dentro de un trámite procesal constituyan verdaderas vías de hecho al no consultar el ordenamiento jurídico que las debe soportar, como es el caso de haber sido dictadas al margen de la normatividad vigente, por lo que no pueden ser calificadas como verdaderos actos judiciales. Esto dijo al respecto la máxima Corporación Constitucional sobre el tema, con ocasión de la formulación de una acción de tutela instaurada para atacar la

calidad de fuerza vinculante de una providencia judicial: “Ahora bien, la jurisprudencia ha indicado en varias oportunidades los casos excepcionales en que el amparo procede la acción de tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto 5 procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial.”11 En estas condiciones, puede concretarse que la calidad de providencia interlocutoria ejecutoriada y, por ende, con fuerza vinculante, es aquella que, una vez proferida en el curso de un proceso, con total apego a las normas que regulan la materia y notificada a las partes sin que hubiere sido objeto de los recursos de ley, adquiere la entidad suficiente para obligar en sus términos a los

sujetos procesales que en él intervienen, sin que por manera alguna pueda ser modificada, revocada o anulada por el operador judicial a su arbitrio, so pretexto de haber cambiado de opinión respecto del tema controvertido. A contrario sensu, una providencia interlocutoria no puede considerarse como vinculante si, a pesar de haber sido notificada a las partes en debida forma (sin que hubiere sido objeto de impugnación en la oportunidad legal), fue expedida contrariando el ordenamiento jurídico aplicable a la materia, pues el concepto de “providencia ejecutoriada” debe tomarse de manera integral, esto es, con el cabal cumplimiento de las normas que le sirven de sustento. Retomando la providencia arriba citada, sería en todo caso inadecuado que el operador judicial pueda revocar o anular su propia actuación, cuando se presente un evento como el descrito, pues ello atentaría contra el principio de la seguridad jurídica. Esto dijo al respecto: “Es bien sabido que en aras de la seguridad procesal, la ley, en principio, no permite que los autos puedan modificarse de oficio. Lo máximo que el funcionario puede hacer, es proceder a su reforma siempre y cuando haya mediado recurso de reposición o solicitud de aclaración. Del inciso segundo del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1o., numeral 139, del decreto 2282 de 1989, que sólo autoriza para aclarar de oficio autos dentro del término de su ejecutoria, no puede deducirse una facultad amplia para la reforma oficiosa de tales providencias.”12 11 Sentencia T-318 de 2004. Cfr. entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T-1006 de 2004

12 Sentencia T-177 de 1995 6 La solución a esta situación se halla, entonces, en el concepto que aquí se ha plasmado sobre el atributo “vinculante” de una providencia interlocutoria, ya que no puede predicarse que una decisión diferente a la sentencia, proferida a margen del ordenamiento jurídico pueda catalogarse como “ejecutoriada”, al hallarse desprovista del soporte normativo que le da vida jurídica y, por ende, entidad suficiente para obligar en sus términos a las partes y al operador judicial. Esta postura resulta coherente con el aforismo jurisprudencial que predica que lo ilegal no ata al juez ni a las partes, por lo que, si en el curso de un proceso se llegare a presentar una circunstancia como la descrita, el funcionario judicial pueda enmendar su error y encausar el trámite y sus decisiones interlocutorias a los parámetros legales, en procura de lograr los objetos constitucionales de aplicar pronta y debida justicia en los asuntos sometidos a su conocimiento. Múltiples casos se han presentado en nuestra historia institucional motivados por el inevitable factor humano que se halla implícito en todas las actuaciones procesales, pues la falibilidad que acompaña en todas las actuaciones al funcionario judicial, lo hace acreedor de tal riesgo que, en todo caso, no puede ni debe ser excusa para impedir que un proceso pueda llevar a feliz término con la decisión de mérito que dirima la controversia que lo motiva. Ejemplo de tales casos podrían traerse a colación, de los cuales sólo se glosarán apartes de sendas decisiones adoptadas en esta ocasión por la máxima

Corporación de la justicia ordinaria, en aras de la brevedad y la precisión: “Para superar lo precedente basta decir que, como lo ha señalado de antaño la jurisprudencia, a pesar de la firmeza de un auto, no se convierte en ley del proceso sino en la medida en que se acompasa con el ordenamiento jurídico. En este caso, bien se ha visto, el referido auto de 20 de septiembre de 2007 tuvo como fuente un error secretarial y con él se desconoció el ordenamiento jurídico al desatender la realidad procesal de que los recurrentes sí presentaron el recurso de casación en tiempo, por tanto, no puede considerarse vinculante ni para las partes ni para la Corte”.13 (subraya fuera de texto) “Por lo anterior y teniendo en cuenta lo dicho por esta Sala, entre 13 Auto del 23 de Enero de 2008, Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Mag. Pte. Isaura Vargas Díaz. 7 otros en auto de 26 de febrero de 2008 Rad. 28828, donde se sostuvo que “…Bastante se ha dicho que el juez no puede de oficio ni a petición de parte revocar, modificar o alterar un auto ejecutoriado, pero también, que el error cometido en una providencia no lo obliga a persistir en él e incurrir en otros, menos, cuando su causa, como en este caso ocurrió, fue precisamente otro error. Por lo dicho, debe atenderse aforismo jurisprudencial que indica que “los autos ilegales no atan al juez ni a las partes” y, en consecuencia, apartarse la Corte de los efectos de la mentada decisión.”, encuentra la Corte razones para dejar sin

efecto todo lo actuado desde el auto de 24 de junio de 2008 por medio del cual se admitió el recurso de la referencia.14 LA DECISIÓN Suficientes los anteriores argumentos para explicar la decisión que aquí se adopta, que llevará inexorablemente a declarar que no han surtido efectos jurídicos para el presente proceso las providencias proferidas a partir de la decisión adoptada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 25 de abril de 2013 (fls. 51 y 52 cdno. No. 1), inclusive, ya que, como arriba se argumentó, pese a haberse realizado su notificación sin que se hubieren interpuesto los recursos de ley, no pueden considerarse como “vinculante” para las partes y el funcionario judicial, al haberse proferido al margen del ordenamiento jurídico. Pues bien, se aprecia que en el curso del presente diligenciamiento se incurrió en errores in procedendo que tuvieron su origen en la declaratoria de incompetencia de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer de la apelación interpuesta por la parte actora contra el auto calendado 19 de junio de 2012, proferido por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Descongestión de Bogotá15, ya que a ella (a la sección tercera) se encuentra atribuida la competencia funcional para decidir las impugnaciones contra los autos interlocutorios dictados por los jueces administrativos de su misma sección en los asuntos contenciosos que hubiere conocido, decisión que dio lugar a toda la serie de subsiguientes y desafortunadas decisiones que

llevaron a la jurisdicción, inclusive, a dar curso a una tercera instancia abiertamente improcedente, como lo es el hecho de haberse concedido por el 14 Auto del 13 de Abril de 2010, Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Mag. Pte. Eduardo López Villegas. 15 Despacho judicial de conocimiento de los asuntos asignados a la sección tercera. 8 Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de apelación interpuesto contra el auto que indebidamente rechazó el libelo, siendo que precisamente, por esta circunstancia, es que se allí hallaba para decidir la alzada. Vistas así las cosas, resulta inexistente el conflicto de competencia a que hace alusión la providencia que antecede16, ya que el presente proceso no ha sido legalmente remitido a esta Corporación para decisión de alzada alguna y, por ende, por sustracción de materia, la declaración de incompetencia de las Secciones Tercera y Cuarta del Consejo de Estado queda sin piso fáctico y jurídico. En tales condiciones y siendo evidente la cadena de irregularidades en el trámite del presente asunto, con apoyo en la teoría del acto vinculante arriba explicado, este Despacho dispondrá la devolución del expediente de manera inmediata al Despacho del Magistrado Leonardo Augusto Torres Calderón, ponente de la decisión adoptada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en estricto acatamiento a su deber funcional se sirva pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto calendado 19 de junio de 2012, proferido por el

Juzgado Diecinueve Administrativo de Descongestión - Sección Tercera, de Bogotá. Por lo expuesto en precedencia, el Despacho RESUELVE: 1.- DECLARAR que todos los autos proferidos en el presente asunto a partir del 25 de abril de 2013, inclusive, no han surtido efectos jurídicos, por carecer de fuerza vinculante para las partes y para el funcionario judicial, acorde con lo explicado en la motivación precedente. 16 Proferida por la Presidencia del Consejo de Estado, calendada 8 de abril de 2014, folios. 195 a 111 del presente cuaderno. 9 2.- DEVOLVER el expediente en forma inmediata al Despacho del magistrado Leonardo Augusto Torres Calderón, integrante de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en cumplimiento de su deber como funcionario de segunda instancia, resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto calendado 19 de junio de 2012, proferido por el Juzgado 19 Administrativo de Descongestión - Sección Terceradel Circuito de Bogotá, por el cual se dispuso el rechazo de la demanda por no ser pasibles de acción contenciosa los actos acusados, acorde con lo explicado en la motivación precedente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

Consejero Ponente 10