CE-11001-03-15-000-2014-00888-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requisito de inmediatez Aún cuando la acción de tutela no cuenta con un término preclusivo para ser instaurado ante cualquier juez de la República, es menester aclarar que su interposición no puede darse cuando a bien tenga el presunto afectado con la acción u omisión de una autoridad, sino que el reclamo constitucional debe ser elevado dentro de un tiempo prudente y razonable, con el objetivo de que dicha acción cumpla la finalidad para la cual fue concebida… Tratándose de la vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia una decisión judicial, es de poner de relieve que la revisión del principio de la inmediatez es aún más exigente.

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente al principio de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999, sentencia T-491 de 2009 y T-189 de

2009. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez En el caso sub examine, la administración justifica la tardanza en la interposición de la acción de tutela en contra de las sentencias de 11 de abril y 5 de diciembre de 2008, proferidas por el Juzgado 3 Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, en razón al proceso de supresión y liquidación de Cajanal y a la posterior creación de la UGPP, como entidad encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de la entidad liquidada… Del análisis de estas competencias que le fueron encomendadas a la UGPP, es posible concluir que cuando menos a partir del mes

de diciembre de 2011, la entidad demandante estuvo en condiciones legales de atacar por vía de tutela las decisiones emanadas de las autoridades judiciales accionadas, sin que exista en el expediente elemento de convicción alguno del cual se pueda inferir que el expediente administrativo contentivo de la situación pensional del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, arribara a dicha entidad en fecha posterior para justificar una demora en la interposición de la tutela que motiva este pronunciamiento. Tampoco resulta admisible el razonamiento según el cual por razón a la naturaleza periódica de la prestación reconocida al señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, sea posible atacar las decisiones judiciales que resuelven uno de sus ingredientes en cualquier época, pues ello resulta incoherente con el principio de cosa juzgada y el valor seguridad jurídica que constituyen elementos consustanciales a toda decisión definitiva de un juez de la República. Si bien la acción de tutela no tiene un término de caducidad para su interposición, salta a la vista la inseguridad jurídica de las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, de los principios de buena fe y confianza legítima que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley, si se admitiera una tesis de revisión atemporal de las decisiones de los jueces. Sería un absurdo y un contrasentido que siendo la tutela un mecanismo de protección de derechos fundamentales, se utilizara para cuestionar todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones, en todo tiempo y lugar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., nueve (09) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00888-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Decide la Sala, la acción de tutela presentada por el Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en contra del Juzgado 3º Administrativo de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño. 1.1. El señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, nacido el 19 de julio de 1943, quien laboró para la Rama Judicial entre el 1º de septiembre de 1979 al 30 de diciembre de 2004, le fue reconocida la pensión de vejez por la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) en cuantía de $985.626,80 a partir de 1º de enero de 2001, condicionada a la demostración del retiro definitivo del servicio. Por medio de la Resolución No. 18249 de 27 de junio de 2005, Cajanal dio cumplimiento a un fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, que ordenó la reliquidación de la

pensión del interesado y al efecto incrementó la cuantía de la mesada a la suma de $1340.802,80. Nuevamente, el pensionado solicitó el estudio de su prestación, que dio lugar a que Cajanal expidiera la Resolución No. 45377 de 25 de septiembre de 2007, por medio de la cual denegó una nueva reliquidación pensional. 1.2. Inconforme con lo anterior, el interesado acudió ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 3º Administrativo de Pasto, que mediante sentencia de 11 de abril de 2008 resolvió declarar la nulidad parcial de los actos acusados y al efecto ordenó a Cajanal la reliquidación de la pensión jubilatoria en un monto del 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, sobre la base del último salario más alto percibido en ese mismo lapso. Así mismo dispuso que la bonificación por servicios prestados, debe ser incluida en proporción del 100% del valor percibido. El Tribunal Administrativo de Nariño a través de sentencia de 5 de diciembre de 2008, confirmó la decisión de primera instancia y la adicionó en el sentido de indicar que Cajanal descontará los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, si a ello hubiere lugar. 1.3. En cumplimiento de las decisiones judiciales, Cajanal expidió la Resolución UGM 002284 de 12 de agosto de 2011, por medio de la cual reliquidó la pensión a favor del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, elevando la cuantía de la

prestación a la suma de $1.583.671.69, efectiva a partir del 1º de enero de 2005. En el mes de octubre de 2012, la UGPP realizó la inclusión en nómina del interesado con el pago de un retroactivo por valor de $36.788.266.68 y en la actualidad disfruta de una mesada por valor de $2.273.556.77.

2. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA Manifiesta el representante judicial de la entidad demandante, que el Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño incurrieron en sendas vías de hecho al proferir las sentencias que conminaron a Cajanal a la inclusión de la bonificación por servicios en un 100% para la reliquidación de la pensión jubilatoria, contrariando el ordenamiento jurídico que regula el tema pensional de los servidores públicos y la jurisprudencia respecto a la aplicación y reconocimiento de este factor salarial.

Expresa que el Decreto 1160 de 1947 en el artículo 6, parágrafo 1 inciso 2, precisa el fraccionamiento en 1/12 partes de las bonificaciones que no sean mensuales. Comenta que el Decreto ley 1042 de 1978, modificado en lo pertinente por el Decreto 10 de 1989, creó un listado de factores de salario dentro de los cuales se encuentra una bonificación por servicios prestados, que se reconoce y paga al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Indica que la forma de liquidación de la bonificación por servicios, según sentencia de esta Corporación proferida dentro del proceso identificado con el número 63001-23-31-000-2007-00054-01(0662-10), debe efectuarse en una

doceava parte, pues dicha bonificación se reconoce y paga al empleado una vez cumple un año de servicio; interpretación que resulta coherente con lo definido en la sentencia proferida dentro del proceso número 25000-23-25-0002003-06486-01 (1306-06), entre otras decisiones. De esta manera, estima que las decisiones censuradas resultan ser un “inminente abuso del derecho”, constituyen un “fraude a la ley” y afectan gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, por lo que solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Agrega que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Aclara que si bien la sentencia de segunda instancia fue proferida en el año 2008, lo cierto es que lo ordenado en esa decisión devino en el aumento desproporcionado de la mesada pensional del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, de allí que los efectos de dicha providencia se hayan prolongado en el tiempo y que la vulneración tenga el carácter de actual. Advierte que la UGPP asumió las competencias de la extinta Cajanal en su totalidad hasta el 1º de diciembre de 2012, pero la sucesión procesal y por ende la defensa judicial inició a partir del 12 de junio de 2013, día siguiente a la extinción jurídica y material de la citada caja de previsión. Solicita que se ordene a las autoridades judiciales accionadas a que modifiquen sus respectivas decisiones, de conformidad con las anteriores consideraciones.

3. OPOSICIÓN 3.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, representado en esta oportunidad por el magistrado ponente de la decisión censurada, comenta que esa Corporación judicial en efecto conoció en grado jurisdiccional de consulta la controversia suscitada entre el señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo contra Cajanal, identificada con el número 2007-146 (1175).

Sostiene que la providencia adoptada por el Colegiado se profirió en atención al material probatorio recaudado en el proceso, lo que le permitió a la Sala de Decisión encontrar que el fallo consultado se ajustaba a los lineamientos jurisprudenciales aplicables para la época de los hechos1, que ordenaban la inclusión de la bonificación por servicios prestados en proporción del ciento por ciento del valor percibido, por lo que considera inadmisibles los argumentos presentados por la parte actora según los cuales la interpretación constituye una vía de hecho. De otra parte, indica que la acción de tutela es improcedente en tanto que desde que fue notificada la sentencia de segunda instancia esto es, el 15 de enero de 2009, hasta la fecha de interposición de la acción de tutela han transcurrido más de cinco años y cinco meses, de donde deviene a la luz de la doctrina constitucional que la acción instaurada desconoce el principio de la inmediatez. Con fundamento en los anteriores planteamientos, solicita que se declare improcedente la acción intentada o bien sea denegada. 1 Citó las sentencias de 7 de junio de 2007, dentro del radicado número 17001-23-31-000-20030163-01, actor: Fabio Salazar Gallo y de 28 de junio de 2007, radicación número: 25000-23-25000-2001-11046-01 (2281-05) actor María Lady Cardona de Sedano. 3.2. El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto representado por la titular de ese despacho judicial, manifiesta que la decisión censurada se encuentra plenamente justificada en las directrices de orden legal y jurisprudencial vigentes para el momento de la expedición de la sentencia en cuestión, al igual que en el acervo probatorio recaudado en el proceso, lo que indudablemente dio lugar a que el Tribunal Administrativo de Nariño confirmara la decisión en segunda instancia. Considera que la discrepancia presentada por la entidad accionante frente a la decisión adoptada por el juzgado no permite la procedencia del amparo constitucional, ya que cualquier disentimiento frente a la valoración jurídica, probatoria o fáctica debió ser objeto de discusión al interior del proceso ordinario. Agrega que no se compadece con el principio de la inmediatez, que se cuestione casi seis años más tarde la decisión emanada de ese despacho, pues ello permite inferir la anuencia de la entidad, ahora accionante, con el contenido de las providencias que ahora censura. En suma, solicita que se despache desfavorablemente las pretensiones de amparo constitucional elevadas por la parte actora. 3.3. Finalmente y en similares términos, el apoderado judicial del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo estima que la tutela instaurada por la entidad demandante resulta improcedente, por cuanto la sentencia objeto de censura quedó ejecutoriada el 15 de enero de 2009 mientras que la acción constitucional fue formulada cinco años después, lo que a su juicio desconoce los principios de

cosa juzgada y de seguridad jurídica. Añade que en el proceso que dio lugar al reconocimiento de la reliquidación de la pensión jubilatoria, se agotaron debidamente todas las etapas respectivas con absoluto respeto de los derechos de las partes y en estricta obediencia a la ley. Precisa que las sentencias objeto de reproche constitucional fueron proferidas conforme a derecho y se ajustan plenamente a la interpretación efectuada por esta Corporación y de varios despachos judiciales en casos similares que al efecto allega al expediente. Para resolver, se

4. CONSIDERA 4.1. Debe la Sala establecer si la acción de tutela en el presente asunto resulta procedente, en tanto que las autoridades judiciales accionadas y el tercero interesado en las resultas de la presente acción, cuestionan la tardanza de la administración en acudir ante el juez constitucional para obtener la protección de los derechos fundamentales que presuntamente resultaron lesionados, como consecuencia de las decisiones judiciales que ordenaron la reliquidación de la pensión jubilatoria del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, con la inclusión en un ciento por ciento del factor de bonificación por servicios prestados. 4.2. Al efecto es de recordar que conforme lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo creado con el único propósito de garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales de las personas, cuando éstos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por particulares según los casos que establezca la ley.

Ahora bien, aún cuando la acción de tutela no cuenta con un término preclusivo

para ser instaurado ante cualquier juez de la República, es menester aclarar que su interposición no puede darse cuando a bien tenga el presunto afectado con la acción u omisión de una autoridad, sino que el reclamo constitucional debe ser elevado dentro de un tiempo prudente y razonable, con el objetivo de que dicha acción cumpla la finalidad para la cual fue concebida. En la sentencia SU-961 de 1999, la Corte Constitucional abordó el tema de la inmediatez de la acción de tutela, en la que concluyó que la presentación de ese mecanismo puede efectuarse en cualquier momento independientemente del tema del que se trate. No obstante, en la mencionada providencia consideró pertinente dar un límite a la interposición de la acción en los siguientes términos: “La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.

(…) Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. (…) Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de

terceros involucrados en la decisión.” Tratándose de la vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia una decisión judicial, es de poner de relieve que la revisión del principio de la inmediatez es aún más exigente. En las sentencias T-491 de 2009 y T-189 del mismo año, la Corte Constitucional advirtió que “la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se considera que se vulneró un derecho pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias.” Así pues, corresponde al juez constitucional efectuar el respectivo estudio que de lugar a establecer si el presunto afectado ejerció el mecanismo dentro de un término prudencial y razonable. 4.3. En el caso sub examine, la administración justifica la tardanza en la interposición de la acción de tutela en contra de las sentencias de 11 de abril y 5 de diciembre de 2008, proferidas por el Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, en razón al proceso de supresión y liquidación de Cajanal y a la posterior creación de la UGPP, como entidad encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de la entidad liquidada. Al respecto, cabe precisar que mediante la Ley 1151 de 2007 (art. 156) y el Decreto 5021 de 2009, se creó y estructuró a la UGPP como una entidad administrativa del orden nacional encargada de reconocer y administrar los

derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos, o de las entidades que se encuentren en proceso de liquidación. Para cumplir tal finalidad le fueron asignadas diversas competencias específicas, de las que es menester destacar las siguientes: i) adelantar y asumir las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) recibir la información laboral y pensional de las entidades respecto de las cuales se asuma el reconocimiento de derechos y prestaciones económicas; iii) administrar el archivo de expedientes pensionales y demás archivos necesarios para el ejercicio de sus funciones, iv) adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados. A su turno, el Decreto 4269 de 2011 en su artículo 1º estableció que la UGPP es la entidad responsable de resolver las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, al igual que le corresponde conocer integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios a partir del mes noviembre de 2011, y es la encargada de administrar la nómina de pensionados a partir del mes de diciembre de 2011. Para tales fines, Cajanal debía poner a disposición de la UGPP las bases de datos, los aplicativos y la información completa y necesaria para que esta última entidad pueda ejercer cabalmente sus competencias, además de entregar los expedientes pensionales unificados, en la forma y plazos que se acordaran entre las dos entidades.

Del análisis de estas competencias que le fueron encomendadas a la UGPP, es posible concluir que cuando menos a partir del mes de diciembre de 2011, la entidad demandante estuvo en condiciones legales de atacar por vía de tutela las decisiones emanadas de las autoridades judiciales accionadas, sin que exista en el expediente elemento de convicción alguno del cual se pueda inferir que el expediente administrativo contentivo de la situación pensional del señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, arribara a dicha entidad en fecha posterior para justificar una demora en la interposición de la tutela que motiva este pronunciamiento. Tampoco resulta admisible el razonamiento según el cual por razón a la naturaleza periódica de la prestación reconocida al señor Guillermo Enrique Chamorro Osejo, sea posible atacar las decisiones judiciales que resuelven uno de sus ingredientes en cualquier época, pues ello resulta incoherente con el principio de cosa juzgada y el valor seguridad jurídica que constituyen elementos consustanciales a toda decisión definitiva de un juez de la República. Si bien la acción de tutela no tiene un término de caducidad para su interposición, salta a la vista la inseguridad jurídica de las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, de los principios de buena fe y confianza legítima que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley, si se admitiera una tesis de revisión atemporal de las decisiones de los jueces. Sería un absurdo y un contrasentido que siendo la tutela un mecanismo de protección de derechos fundamentales, se utilizara para

cuestionar todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones, en todo tiempo y lugar. Por consiguiente, no resulta necesario abordar de fondo la presunta violación de derechos fundamentales alegada por la UGPP ante la ausencia de la inmediatez en la interposición de la tutela, razón por la cual será rechazada por improcedente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

5. FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, en contra del Juzgado 3º Administrativo de Pasto y del Tribunal

Administrativo de Nariño CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO