CE-11001-03-15-000-2014-00903-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE – La interposición de la acción de tutela superó un año y siete meses desde la notificación de la providencia acusada / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la parte actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 24 de septiembre de 2013, y notificada por estado que se desfijó el 1° de octubre de 2013, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 22 de abril de 2014, seis meses después sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad.(…) Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la accionante no señaló los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por

improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de los consejeros Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Martha Teresa Briceño de Valencia sin medio magnético a la fecha 8 de marzo de 2021.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00903-00(AC)

Actor: JUAN PABLO BENAVIDES CASADIEGO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION - E Y OTRO La Sala decide la acción de tutela de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000, interpuesta a través de apoderado por el señor Juan Pablo

Benavides Casadiego, contra el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por la supuestas vías de hecho por defecto procedimental absoluto, defecto fáctico y error inducido, lo que a juicio del actor, pone en riesgo su derecho fundamental al debido proceso. En el año 2010 por medio de apoderado el señor Juan Pablo Benavides Casadiego presentó demanda ejecutiva administrativa en contra de la Contaduría General de la Nación, la que en principio correspondió al Juzgado Once

Administrativo de Bogotá, el cual se declaró incompetente y ordenó remitir el proceso al Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá. Al declararse también incompetente el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, el conflicto planteado fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien le asignó la competencia para conocer al Juzgado Once Administrativo de Bogotá. El 18 de abril de 2012 el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, resolvió librar mandamiento de pago en favor del señor Juan Pablo Benavides Casadiego y en contra de la Contaduría General de la Nación por las sumas de dinero solicitadas en la demanda. Posteriormente, en virtud de los programas de descongestión, el proceso fue enviado al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá, a este despacho la Contaduría General de la Nación hizo llegar el recurso de reposición en contra del mandamiento de pago, recurso que según la parte actora estaba extemporáneo. Ahora bien, en virtud del recurso presentado, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá en providencia de 11 de marzo de 2013, revocó el auto que libraba mandamiento ejecutivo, decisión contra la que se interpuso el recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en providencia de 24 de septiembre de 2013, confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá.

PRETENSIONES La parte actora, textualmente solicitó: “PRIMERO: REVOCAR Y DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 11 de Marzo de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda y del 24 de Septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda, Subsección E.

SEGUNDO: ordenar al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión, proseguir con le trámite en legal forma del proceso ejecutivo con la advertencia DE

QUE LAS MEDIDAS CAUTELARES SOLICITADAS Y DECRETADAS DEBEN

HACERSE EFECTIVAS.”

OPOSICIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al responder la acción de tutela, señaló que en la decisión proferida por esa Corporación, se estudiaron juiciosamente todos y cada uno de los documentos obrantes en el proceso y todo lo pertinente para concluir que no era posible el mandamiento de pago solicitado, por lo que al no haber causa para adelantar el proceso ejecutivo, mal haría esa Corporación en ordenar al a quo que mantuviera la decisión, cuando el pago ya se había efectuado, como lo hizo ver el Ministerio Público. Indicó que es evidente que lo que pretende el accionante es revivir un estudio jurídico que ya fue desatado en sede jurisdiccional, ya que de la lectura se deduce que los argumentos esbozados en el escrito de tutela son los mismos que en su momento se presentaron ante el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá, como también ante esa Corporación.

Manifestó que en la decisión de segunda instancia, además de estudiar cada uno de los argumentos de la apelación, de la propia demanda y los hechos planteados, se hizo una interpretación clara de las normas aplicables al caso, sin que se hubiese practicado interpretación equivoca y restrictiva de la misma, como lo pretende hacer ver el accionante. Concluyó que no son ciertas las afirmaciones de la parte actora en el sentido de que esa Corporación incurrió en vías de hecho, ya que si se analiza detalladamente el proveído de instancia, se observa que allí se indicaron las razones por las cuales no era posible ordenar que el a quo mantuviera un mandamiento de pago ilegal, máxime cuando se demostró que lo pretendido ya había sido cancelado por la ejecutada. El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá expresó que la presente acción de tutela es improcedente ya que el accionante contó con otro mecanismo de defensa para impugnar la decisión proferida por ese despacho, como fue el recurso de apelación, el cual en efecto fue interpuesto buscando que la segunda instancia revocara lo decidido. Anotó que la decisión proferida no fue producto de una actuación contraria a la legalidad, sino de la interpretación que de las normas, así como del análisis de la sentencia que sirvió de título ejecutivo y de los actos administrativos que profirió la entidad y de la valoración del acervo probatorio allegado al proceso, lo cual llevó al Despacho de que el mandamiento de pago librado era ilegal. Tampoco advierte la violación al debido proceso, ya que la decisión se tomó después de haber agotado todo el procedimiento señalado en la ley, en el cual las

partes tuvieron la oportunidad de intervenir, pedir pruebas y de utilizar todos los mecanismos que la ley otorga para controvertir las decisiones judiciales. La Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación, tercera con interés directo, por medio del representante judicial, inicialmente hace un recuento de todo el proceso ordinario, para concluir expresando que del acervo probatorio allegado, se evidencia que los despachos judiciales demandados no incurrieron en vía de hecho. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o

vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez

Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos

fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la parte actora solicita que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, y dejar sin efectos las providencias del 11 de marzo de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá y del 24 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda, Subsección E., las cuales revocaron el auto de 18 de abril de 2012, por medio del cual el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, libró mandamiento de pago en contra de la Contaduría General de la Nación. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por la parte actora carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia atacada fue proferida el 24 de septiembre de 2013, y notificada por estado que se desfijó el 1° de octubre de 2013, no obstante lo cual, la solicitud de

amparo fue interpuesta el 22 de abril de 2014, seis meses después sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de

la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la accionante no señaló los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: NEGAR por improcedente la solicitud de tutela instaurada por el señor Juan Pablo

Benavides Casadiego, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y el Juzgado Quinto Administrativo de

Descongestión de Bogotá Si no se impugna esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ Ausente con excusa Aclara Voto

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta (e) Aclara voto 5 T-123 de 2007, ibídem.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ