CE-11001-03-15-000-2014-01025-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / RÉGIMEN PENSIONAL – Aplicable es el vigente al momento del fallecimiento del causante / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / LEY 100 DE 1993 - Imposibilidad de aplicar sus disposiciones a situaciones consolidadas con anterioridad a su entrada en vigencia / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En este caso no se evidencia que las decisiones judiciales objeto de tutela comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos como son el debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al principio de la doble instancia que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, sino que por el contrario encuentran su fundamento en normas vigentes. Encuentra la Sala que al momento de fallecer el señor [A.A.H.J.] el 28 de junio de 1991, aún no estaba vigente la Ley 100 de 1993 la cual empezó a regir solo hasta el 1° de abril de 1994, por lo tanto al causante lo cobijaba lo establecido en el Decreto 1213 de 1990, norma que modificó el estatuto del personal de la Policía Nacional. Cabe señalar que una determinada circunstancia se rige por la

norma vigente al momento de que ocurra, ya que los preceptos jurídicos gobiernan a futuro y reglamentan situaciones surgidas dentro de la vigencia de la norma. Para la Sala es claro que para la fecha en que falleció el señor [A.A.H.J.] su situación jurídica como miembro de la Policía Nacional era regida por el Decreto 1213 de 1990, normativa que debía ser aplicada al cónyuge supérstite al momento de reclamar la pensión. (…) como quiera que a la fecha de la muerte del señor [A.A.H.J.] acreditaba 12 años, 5 meses y 20 días de servicio, la Policía Nacional solo le reconoció a la actora una indemnización, ya que para obtener la pensión no acreditó 15 años de servicio, tiempo que exigía la norma vigente en ese momento, es decir el Decreto 1213 de 1990. No se advierte entonces que las providencias emitidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión, violen los derechos fundamentales señalados por la parte actora, ya que lo que se muestra es la inconformidad con la decisiones que desde luego afectan sus intereses particulares, lo que no habilita la prosperidad de la acción constitucional, porque ello atentaría contra la independencia y autonomía de los jueces, acorde a lo preceptuado en el art. 228 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / DECRETO 1213 DE 1990 – ARTÍCULO 121

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01025-00(AC)

Actor: JANETH PEREZ CABRERA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO - SALA DE DESCONGESTION Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta a través de apoderada por la señora Janeth Pérez Cabrera contra el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000.

Señala la parte actora que con los fallos de 17 de junio y 29 de noviembre de 2013, las mencionadas autoridades judiciales, violaron los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la buena fe, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima. El señor Andrés Alonso Hernández Jiménez ingresó a la Policía Nacional el 8 de enero de 1979, permaneciendo en la institución hasta el día de su muerte el 28 de junio de 1991, es decir que estuvo de servicio durante 12 años, 7 meses y 23 días. La viuda del señor Andrés Alonso Hernández Jiménez solicitó ante el Ministerio de Defensa –Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Mediante Oficio N° 140 de la Asesora Jurídica de Prestaciones Sociales de la

Policía Nacional y el Oficio N° S-2012-104079-DIPON ARPRE GROING 22 de 24 de abril de 2012, se le negó a la actora la petición en el sentido de que se le reconociera la pensión de sobreviviente. La señora Janeth Pérez Cabrera mediante apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los oficios N° 140 y N° S2012-104079-DIPON ARPRE GROING 22. En primera instancia conoció de la demanda el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla que en fallo de 17 de junio de 2013 negó las súplicas de la demanda argumentando que las normas de la Ley 100 de 1993 no eran aplicables a la situación jurídica de la accionante, ya que el causante falleció antes de entrar en vigencia dicha ley, estando vigente el Decreto 1213 de 1990. El Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión, en fallo de 29 de noviembre 2013 confirmó la decisión de primera instancia. PRETENSIONES “Que se tutelen al accionante los derechos constitucionales fundamentales a la SEGURIDAD SOCIAL, MÍNIMO VITAL, BUENA FE, IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD JURÍDICA y CONFIANZA LEGÍTIMA, vulnerados a mi poderdante por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTÍON DE BARRANQUILLA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO –SUBSECCION DE DESCONGESTION –MAGISTRADA PONENTE Dra. PATRICIA ROCIO CEBALLOS RODRIGUEZ, dentro del proceso ordinario de

nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el Nro. 08-001-33-31-7032012-00042-00 y 08-001-33-31-0112-2012-00042 (2013-00932), respectivamente, en el cual el señor juez dictó sentencia de única instancia Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión en perjuicio de la accionante, al haberle negado su PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE, lo cual fue confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, mediante unas decisiones manifiestamente contrarias a la ley con clara vía de hecho…” Avocado el conocimiento de la presente acción se ordenó vincular al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y al Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión como autoridades judiciales demandadas, y como terceros con interés en las resultas del proceso, a la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. OPOSICIÓN La Policía Nacional a través de su Secretario General señaló que por parte de la entidad no se ha violado el derecho fundamental al debido proceso ya que conforme a la Constitución Política y demás normas jurídicas que regulan la actividad de la Policía Nacional su misión y funciones, son diferentes y se apartan de la toma de decisiones judiciales lo cual le corresponde exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales competentes. Anotó que la creación del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del

ordenamiento positivo, lo cual supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares para atribuirle al texto de la ley un significado concreto y coherente. Señaló que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales de la actora teniendo en cuenta que el proceso contencioso administrativo cumplió con todo el rito procesal instituido para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión al responder la presente acción solicitó que los argumentos expuestos en el fallo de segunda instancia de 29 de noviembre de 2013 sean tenidos en cuenta al momento de fallar esta acción. Manifestó que en este caso no se cumple con ninguno de los requisitos formales y específicos de procedibilidad por cuanto las decisiones cuestionadas correspondieron a la interpretación sistemática que como juez de conocimiento realizó respecto de las normas pertinentes al caso concreto y a la aplicación del precedente judicial. Expresó que no es suficiente el desacuerdo de las partes con relación a la interpretación que haga el juez por cuanto no tiene la acción de tutela el propósito de corrección de las decisiones judiciales, salvo que se trate de una interpretación contraria a los principios y fines constitucionales que lleven a la conclusión que la misma fue arbitraria, y que en este caso la accionante en su afirmación no expone las razones que muestren lo equivocado de la interpretación. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla manifestó que la decisión tomada en sentencia de 17 de junio de 2013 está apegada a la normatividad jurídica aplicable al caso concreto y en especial al precedente jurisprudencial existente al momento de proferir dicha sentencia, sin

ser violatoria de derechos fundamental alguno. Expresó que la acción de tutela ha sido establecida como un mecanismo para solicitar el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, pero en ningún caso el espíritu de la norma ha sido crear una nueva instancia para el estudio de fondo de las decisiones que han agotado su oportunidad procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo

con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo,

e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. En el caso concreto, la actora solicitó la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la buena fe, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima según ella violados por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión, que en providencias de 17 de junio y 29 de noviembre de 2013 respectivamente, negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra del Ministerio de Defensa –Policía Nacional-. De lo leído en la presente acción se advierte que estaríamos frente a una supuesto defecto sustantivo, el cual tiene lugar cuando una providencia desconoce normas aplicables al caso, cuando realiza una interpretación de la normatividad que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes. En

suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normativa al caso concreto resulta contraria a los criterios básicos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico. La Corte en Sentencia T-769 de 2008 precisó que este defecto se presenta, entre otras situaciones: “(i) cuando la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, ‘es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente’[17]. También puede fundarse en la ‘aplicación indebida’ por el funcionario judicial de la preceptiva concerniente, (ii) ‘cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’; (iii) ‘cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislado”. En el caso bajo examen, la accionante pretende que se deje sin efectos las providencias de 17 de junio y 29 de noviembre de 2013 proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal

Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión, respectivamente, las cuales negaron las pretensiones dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin que se decretara la nulidad de los actos que negaron una pensión de sobreviviente. En este caso no se evidencia que las decisiones judiciales objeto de tutela comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos como son el debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al principio de la doble instancia que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, sino que por el contrario encuentran su fundamento en normas vigentes. Encuentra la Sala que al momento de fallecer el señor Andrés Alonso Hernández Jiménez el 28 de junio de 1991, aún no estaba vigente la Ley 100 de 1993 la cual empezó a regir solo hasta el 1° de abril de 1994, por lo tanto al causante lo cobijaba lo establecido en el Decreto 1213 de 1990, norma que modificó el estatuto del personal de la Policía Nacional. Cabe señalar que una determinada circunstancia se rige por la norma vigente al momento de que ocurra, ya que los preceptos jurídicos gobiernan a futuro y reglamentan situaciones surgidas dentro de la vigencia de la norma. Para la Sala es claro que para la fecha en que falleció el señor Andrés Alonso

Hernández Jiménez su situación jurídica como miembro de la Policía Nacional era regida por el Decreto 1213 de 1990, normativa que debía ser aplicada al cónyuge supérstite al momento de reclamar la pensión. El mencionado decreto en su artículo 121 establecía: “MUERTE SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince ( 15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.” En virtud de lo anterior como quiera que a la fecha de la muerte del señor Andrés Alonso Hernández Jiménez acreditaba 12 años, 5 meses y 20 días de servicio, la Policía Nacional solo le reconoció a la actora una indemnización, ya que para obtener la pensión no acreditó 15 años de servicio, tiempo que exigía la norma vigente en ese momento, es decir el Decreto 1213 de 1990. No se advierte entonces que las providencias emitidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del

Atlántico –Subsección de Descongestión, violen los derechos fundamentales señalados por la parte actora, ya que lo que se muestra es la inconformidad con la decisiones que desde luego afectan sus intereses particulares, lo que no habilita la prosperidad de la acción constitucional, porque ello atentaría contra la independencia y autonomía de los jueces, acorde a lo preceptuado en el art. 228 de la Constitución Política. Sobre este aspecto se pronunció la Corte Constitucional para determinar el alcance y connotación del defecto sustantivo: “…la procedencia de un defecto sustantivo fundado en un grave error en la interpretación, es realmente excepcional, en la medida en que se requiere demostrar de manera incontrovertible, que la decisión judicial es manifiestamente irrazonable y contraria al orden jurídico. No es suficiente entonces que se discrepe de la posición de un tribunal en un aspecto, o que se piense que la norma tiene un contenido distinto al que se valoró, o que se prefiera una interpretación diferente a la acogida en la providencia cuestionada, sino que se requiere que sea evidente la orientación arbitraria del juez en la causa, que se sale del razonable margen de interpretación autónoma que la Constitución le ha confiado. En ese orden de ideas, el defecto alegado no prospera.” Por las anteriores razones, la Sala niega la tutela por improcedente y en consecuencia no accede a las pretensiones de la accionante. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A:

1.- NEGAR la solicitud de tutela instaurada por la señora Janeth Pérez Cabrera contra el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Presidente Aclara voto

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Aclara voto

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Aclara voto