CE-11001-03-15-000-2014-01105-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE

INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA /

FALTA DE AREDITACIÓN DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por el actor carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales el 19 de octubre de 2012, y notificada el 22 de octubre de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 2 de mayo de 2014, esto es, un año y siete meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…) En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe

tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01105-00(AC)

Actor: JOSE WILSON BENAVIDES MIRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA DE DESCONGESTIÓN Y OTRO La Sala decide la acción de tutela promovida por JOSE WILSON BENAVIDES MIRA, contra el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 [2] del Decreto 1382 de 2000.

Jose Wilson Benavides Mira, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, pues consideró vulnerados, mediante vía de hecho, los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso y a la igualdad, con las decisiones adoptadas en las providencias proferidas el 16 de junio de 2011, y 19 de octubre de 2012, respectivamente, dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con No. Radicado 2008-0438-01, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda.

I. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El accionante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al, TRABAJO, MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO, VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, SEGURIDAD SOCIAL, NUCLEO FAMILIAR, IGUALDAD y demás derecho conexos del suscrito JOSE WILSON BENAVIDES MIRA, vulnerados con las Sentencias de primera instancia

del JUZGADO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE SAN GIL y de Segunda Instancia, proferida por la SALA DE DESCONGESTIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, en proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

SEGUNDO: En consecuencia, ordénese al Juez de Instancia que proceda a DEJAR SIN EFECTO la sentencia impugnada y de paso a ordenar a mi favor todas y cada una de las pretensiones contenidas en el libelo petitorio de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho, para que cese así la vulneración de mis derechos fundamentales invocados, de conformidad con la preceptuado en nuestra Constitución Política.” Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que se resumen a continuación: Manifestó el demandante que a partir del 2 de mayo de 1994, fue vinculado al municipio de Cimitarra como técnico, y desde el 15 de junio de 1995, ingresó en el

escalafón de carrera administrativa en el cargo de Técnico, Código 314, grado 2, según la Resolución 723, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del Servicio Civil. Indicó que el 16 de mayo de 2008, el Alcalde Municipal de Cimitarra profirió el Decreto No. 081, por medio del cual se estableció la planta de personal de la Alcaldía de ese municipio, y ordenó la supresión de algunos cargos a partir del 30 de mayo del mismo año, dentro de ello, el de Operador, Código 487, Grado 3, el cual desempeñaba en ese momento. Sostuvo que fue presionado por parte del jefe de personal de la Alcaldía Municipal

de Cimitarra para que optara por la indemnización y no por la reincorporación a la nueva planta de personal del municipio, debido a que en anterior oportunidad instauró una denuncia disciplinaria por persecución política. Adujo que con la decisión de suprimir su cargo se incurrió en desviación de poder, extralimitación de funciones y persecución laboral, por lo que instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Cimitarra (Santander), con el fin de que se declarara nulo el acto administrativo contenido en el Decreto 075 de 22 de abril de 2008, proferido por el alcalde, en el cual se adoptó la estructura administrativa de la alcaldía municipal. Señaló que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil, que mediante sentencia de 16 de junio de 2011, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de la decisión, entre otras razones, el juzgado adujo que se demostró que el Alcalde de Cimitarra, obrando dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con las facultades conferidas por el concejo de ese municipio, mediante Acuerdo No.22 de 29 de noviembre de 2007, era el competente para expedir los actos administrativos demandados, por lo que, concluyó que los mismos no se encontraban revestidos de nulidad por falta de competencia. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual resolvió el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión – Sala de Asuntos Laborales, que en sentencia de 19 de octubre de 2012, confirmó en todas sus

partes la providencia de primera instancia. Consideró el demandante que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico, pues no tuvieron en cuenta que con las pruebas aportadas al proceso se demostraba que el Alcalde del municipio de Cimitarra actuó con desviación de poder, por una persecución política. Sostuvo que los jueces de instancia en el proceso ordinario no tuvieron en cuenta que el alcalde del municipio en mención profirió actos administrativo de carácter general, y con base en estos expidió otros de carácter particular para desvincularlo de la planta de personal del ente territorial, situación que con el acervo probatorio obrante en el expediente se podría concluir que tal funcionario no tenía facultad para establecer la estructura administrativa de la alcaldía, por cuanto esa facultad esta en cabeza del Concejo Municipal por mandato constitucional. Finalmente, insistió en que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en la invocada vía de hecho por la no práctica de pruebas y por la errónea valoración de los documentos allegados con la demanda, e inaplicación de la norma. TRÁMITE PROCESAL En el trámite de la presente acción se vinculó al Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil y al Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión, como autoridades judiciales demandadas, así como al Municipio de Cimitarra, como tercero interesado en las resultas del proceso.

II. OPOSICIÓN - El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de San Gil, a través de su titular, informó que teniendo en cuenta el objeto de la tutela, mal haría en censurar las providencias emitidas por el juez encargado de ese despacho

anteriormente, razón por la cual se abstuvo de formular cualquier comentario de la sentencia cuestionada ahora por vía de tutela. - El Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión – Sala de Asunto Laborales, a través de la Magistrada Elsa Beatriz Martínez Rueda, solicitó que se negara por improcedente la presente acción de tutela, puesto que la decisión adoptada por ese tribunal en la sentencia de 19 de octubre de 2012, se ajustó a la normativa aplicable al asunto debatido, sin que pueda evidenciarse actuaciones que configuraran la vía de hecho alegada por el actor. Adujo que en el caso concreto se logró concluir que aún cuando el Alcalde Municipal de Cimitarra contaba con autorización por parte del Concejo para modificar la plante de personal, según el cuerdo 22 de 2007, no usó las facultades extraordinarias en razón a que el Decreto Municipal No. 075 de 2008, no introdujo variación alguna a la estructura administrativa del ente territorial, pues conservó la distribución organizacional en el Despacho del alcalde y las secretarías de despacho. A la anterior afirmación llegó el tribunal por la comparación con la planta de personal que existía anteriormente, la cual aparece relacionada en el estudio técnico de reforma. Adujo que con la fijación de la planta de personal a través del Decreto No. 081 de 2008, lo que hizo el alcalde fue moverse dentro de la estructura existente, por lo que no podía inferirse entonces, que las decisiones allí plasmadas hubieran provenido directamente de las potestades consagradas en el artículo 31 de la Constitución Política, que faculta a los alcaldes para crear, suprimir o fusionar los

empleos de sus dependencias. Por otra parte, consideró el tribunal que, conforme con la reiterada jurisprudencia la presente acción de tutela adolece del requisito de la inmediatez, dado que el demandante acudió a este mecanismo en el mes de mayo del año en curso, pese a que la sentencia fue proferida por ese tribunal el 19 de octubre de 2012, esto es, transcurrido más de un año y seis meses, lo que torna improcedente el amparo solicitado.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o

vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3.

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. (Subrayado fuera de texto) Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b)

defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se ampararan los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, pidió “ (…)ordénese al Juez de Instancia que proceda a DEJAR SIN EFECTO la sentencia impugnada y de paso a ordenar a mi favor todas y cada una de las pretensiones contenidas en el libelo petitorio de la 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho, para que cese así la vulneración de mis derechos fundamentales invocados, de conformidad con la preceptuado en nuestra Constitución Política.” Lo anterior, por cuanto consideró el actor, que los jueces de instancia en el proceso ordinario incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico, pues no tuvieron en cuenta que el alcalde del municipio de Cimitarra profirió actos administrativo de

carácter general, y con base en estos expidió otros de carácter particular para desvincularlo de la planta de personal del ente territorial, situación que con el acervo probatorio obrante en el expediente se podría concluir que tal funcionario no tenía facultad para establecer la estructura administrativa de la alcaldía, por cuanto esa facultad esta en cabeza del Concejo Municipal por mandato constitucional. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por el actor carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión – Sala de Asuntos Laborales el 19 de octubre de 2012, y notificada el 22 de octubre de 2012, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 2 de mayo de 2014, esto es, un año y siete meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso

concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 T-123 de 2007, ibídem. Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta

oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 1.- NIÉGASE por improcedente la acción de tutela instaurada por Jose Wilson Benavides Mira contra el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión y el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección Ausente con Excusa

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Aclara

Voto

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Aclara Voto