CE-11001-03-15-000-2014-01181-01(AC)-2015

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Conteo del término de caducidad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No procede cuando se busca revivir etapas del proceso judicial que se dejaron pasar por negligencia En el presente caso, el actor pretende la protección de los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con los autos del 15 de agosto del 2013 y del 26 de noviembre del 2013, proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente. Controvierte la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2014 de la Sección Cuarta de esta Corporación argumentando que con la demanda ordinaria no pretende revivir términos porque el control de legalidad que solicita hacer se refiere al oficio No. 120-7586 de 2012 respecto del cual no hay caducidad de la acción. La Sala, con el fin de resolver el argumento en que se sustenta la impugnación objeto de estudio, debe precisar que si bien en principio pudiera decirse que la demanda ordinaria presentada por el accionante contra el municipio de Sogamoso debió admitirse, porque respecto del Oficio No. 120-7586 de 2012 no se podría aducir la existencia de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, como lo explicaron las autoridades judiciales accionadas, el actor pretendió revivir términos que dejó fenecer. En efecto, una vez el actor se enteró de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996, con el cual el Concejo de Sogamoso autorizó al alcalde de

ese municipio a reestructurar la administración, por escrito del año 2012 y acudiendo a la figura del decaimiento del acto mediante el cual fue retirado del cargo en 1996, solicitó al Alcalde de Sogamoso que lo reintegrara al cargo y le pagara las prestaciones y salarios que dejó de percibir. Conforme con lo anterior, para la Sala, como lo indicó el Juzgado y el Tribunal tutelados, la demanda instaurada por el actor adolecía de caducidad de la acción, toda vez que el acto administrativo que consolidó una situación jurídica en su perjuicio fue aquel mediante el cual se le retiró del servicio, esto es, el emanado en el año 1996 y que determinó que el cargo que ocupaba el actor se suprimió. No puede ahora el actor, bajo el argumento de la pérdida de fuerza ejecutoria, pretender que el municipio de Sogamoso en el año 2012 lo reintegre a un empleo del cual fue desvinculado 16 años atrás, pues esa desvinculación está consolidada en virtud a que no fue demandada, no obstante que existía tal posibilidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación como lo disponía para su época el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Es evidente que, como lo señalaron las autoridades judiciales accionadas, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el aquí accionante, dirigidas a obtener su reintegro a la administración de Sogamoso y al pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir se encontraba caducada, circunstancia que no permite tener por demostrado que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante con las

providencias que se censuran. Así, lo que pretende el actor con la presente acción es reabrir un debate de instancia que ya fue estudiado por el juez natural de la acción ordinaria y en el que se aprecia que no existe decisión arbitraria y caprichosa que conlleve a conceder el amparo que se reclama mediante esta acción de tutela.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01181-01(AC)

Actor: JOSE LIBARDO MEDINA CARDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por el apoderado judicial del señor José Libardo Medina Cárdenas, contra la sentencia del 28 de agosto de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo El accionante instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita tutela.

2. Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas, que en

el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, procedan a dictar el auto correspondiente de admisión de la demanda, teniendo en cuenta las valoraciones jurídicas y probatorias que no se hicieron de manera adecuada en las providencias que ordenaron el rechazo de la demanda.”

2. Hechos Del expediente se extraen los siguientes fundamentos fácticos, que a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  El Concejo Municipal de Sogamoso, mediante el Acuerdo 076 del 17 de diciembre de 1996, autorizó al Alcalde para reestructurar la planta de personal del municipio, razón por la cual se suprimió el cargo que desempeñaba el actor y se le retiró del servicio1.  El Acuerdo referido fue demandado en simple nulidad y el Tribunal Administrativo de Casanare2, en sentencia del 10 de mayo del 2012, lo anuló.  Con ocasión de la nulidad del Acuerdo 076 de 1996 el señor Medina Cárdenas solicitó al Alcalde de Sogamoso ser reintegrado al cargo que ocupaba al momento del retiro y el reconocimiento y pago de las prestaciones y salarios que dejó de percibir; el fundamento fue haber desaparecido los fundamentos de derecho que sustentaban el acto administrativo mediante el cual fue retirado de la administración. Mediante Oficio Nº 120-7586 del 21 de noviembre del 2012 se negó el reintegro.  El actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio Nº 120-7586 del 21 de noviembre del 2012 la que correspondió por

reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, autoridad judicial que mediante auto del 15 de agosto del 2013 la rechazó por caducidad de la acción al considerar que con la solicitud de reintegro se pretendía revivir términos debido a que el actor fue retirado del servicio ocho años antes de presentarse la demanda.  La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia del 26 de noviembre del 2013, la confirmó. 1 El actor no informó mediante qué acto administrativo fue desvinculado. 2 La demanda se radicó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. Mediante acuerdo de descongestión la demanda se remitió al Tribunal Administrativo de Casanare.

3. Fundamentos de la solicitud El actor señaló que “existe defecto fáctico en las providencias que rechazaron la demanda, porque no valoraron adecuadamente la prueba aportada, que en este caso se trata del acto administrativo contenido en el oficio demandado en nulidad y restablecimiento del derecho y el hecho de haber perdido fuerza ejecutoria los actos administrativos particulares que lo retiraron del servicio”.

A renglón seguido expuso que “el Juez Segundo Administrativo Oral de Duitama – Boyacá y el Tribunal Administrativo de Boyacá, toman en cuenta como prueba para determinar la caducidad de la acción, los actos administrativos del año 1996, siendo que han debido tener en cuenta para tal determinación, el acto administrativo contenido en el oficio del año 2012.”. Así mismo adujo que “en el caso presente, las providencias que rechazaron la demanda, están viciadas por defecto material o sustantivo, en el sentido que en

las mismas se toma una decisión, tomando como fundamento normas claramente inaplicables al caso concreto.” toda vez que “la decisión del Juez y del Tribunal Administrativo de Boyacá, se toma en cuenta el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, el cual contempla el término de caducidad de 4 meses para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero se aplica de manera equivocada, lo cual determina su inaplicabilidad para el caso concreto, porque como ya se explicó de manera reiterativa, en ningún momento estaba caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…) y la norma aplicable era el artículo 164 de Ley 1437 de 2011.”.

4. Trámite de la solicitud de amparo La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante auto de 20 de mayo del 2014, ordenó notificar a las partes y al municipio de Sogamoso, como tercero interesado en las resultas del proceso3.

Así mismo notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que se hiciera parte.

5. Argumentos de defensa De las autoridades accionadas y vinculadas al trámite de la acción de tutela contestaron las siguientes: 3 Fls. 20-21. 5.1 Del Tribunal Administrativo de Boyacá El Magistrado Luis Ernesto Arciniegas Triana manifestó que la decisión de confirmar el auto del 15 de agosto del 2013 del Juzgado Segundo Administrativo de Duitama se adoptó al considerar que el accionante pretendía revivir términos con el fin de obtener el restablecimiento de los derechos que no reclamó en su momento a través de demanda en contra del acto administrativo que lo retiró del

servicio, configurándose así el fenómeno de la caducidad de la acción. Que la decisión tuvo como fundamento dos providencias dictadas en 2013 por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de los expedientes 2013-0021801 y 2013-00223-01. 5.2. Del Juzgado Segundo Administrativo de Duitama La Juez titular del Despacho solicitó desestimar las pretensiones de la acción de tutela toda vez que “no se observan en el sub lite los requisitos de procedibilidad que han sido definidos por la jurisprudencia decantada de la H. Corte Constitucional, para que pueda incoarse Acción de Tutela contra providencias judiciales”. Que no se allegó elemento probatorio alguno que acrediten que existió vulneración a los derechos fundamentales del actor. 5.3. Del municipio de Sogamoso La apoderada del municipio de Sogamoso manifestó que el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad del oficio que le negó el reintegro y el reconocimiento de las prestaciones sociales no obstante que ese acto administrativo no fue el que modificó su situación jurídica. Que la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra caducada, razón por la cual está descartado que las decisiones judiciales controvertidas en la presente acción estén impregnadas de defecto fáctico, sustancial o resulten contrarías al ordenamiento constitucional. Finalmente solicitó denegar el amparo constitucional elevado, confirmando las decisiones judiciales proferidas por los Operadores Judiciales accionados.

6. La sentencia de tutela primera instancia

Mediante sentencia del 28 de agosto de 2014, la Sección Cuarta de esta Corporación negó las pretensiones de la solicitud de amparo al concluir que “las autoridades judiciales demandadas no debían abordar el estudio del argumento referido al presunto decaimiento de los efectos de los actos administrativos de desvinculación, toda vez que hace parte de la discusión de fondo del asunto y, como se vio, la demanda fue rechazada por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y que por lo tanto no se incurrió en los defectos alegados”. El artículo 136 del Decreto 01 de 1984 sí era aplicable al caso del actor por cuanto estaba vigente al momento de expedirse el acto que desvinculó al accionante de la planta de personal del municipio de Sogamoso, motivo por el cual no se vulneraron los derechos fundamentales que se pedía proteger.

7. La impugnación El apoderado judicial del señor José Libardo Medina Cárdenas impugnó la decisión de primera instancia para lo cual aduce que si el acto que autorizó la reestructuración de la planta de personal del municipio de Sogamoso perdió fuerza ejecutoria por haberse anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los actos que se expidieron con fundamento en el acuerdo de reestructuración anulado decayeron por haber desaparecido sus fundamentos de derecho.

Que con la demanda ordinaria no se pretende revivir términos, y que el control de legalidad que se solicita hacer se refiere al oficio de 2012 respecto del cual no hay caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

II CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario o extraordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el Juez Constitucional según las circunstancias en las que se encuentren el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el

mecanismo de la tutela no proceda. También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades4, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)5. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la

dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) 4 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 5 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”6 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos

6 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto Para comenzar con el estudio de los parámetros esenciales para que sea viable abordar de fondo la tutela por estar dirigida contra providencia judicial, se advierte lo siguiente: i) La última de las providencias atacadas se trata de un auto que resolvió un recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por caducidad de la acción; ii) Que el amparo fue solicitado en un plazo razonable respecto de la última decisión que se enjuicia7, esto es, la providencia de 26 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá; iii) Que la solicitud no se dirige contra una sentencia de tutela.

En el presente caso, el señor José Libardo Medina Cárdenas pretende la protección de los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con los autos del 15 de agosto del 2013 y del 26 de noviembre del 2013, proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente. Controvierte la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2014 de la Sección Cuarta de esta Corporación argumentando que con la demanda ordinaria no pretende

revivir términos porque el control de legalidad que solicita hacer se refiere al oficio Nº 120-7586 de 2012 respecto del cual no hay caducidad de la acción. La Sala, con el fin de resolver el argumento en que se sustenta la impugnación objeto de estudio, debe precisar que si bien en principio pudiera decirse que la demanda ordinaria presentada por el accionante contra el municipio de Sogamoso debió admitirse, porque respecto del Oficio Nº 120-7586 de 2012 no se podría aducir la existencia de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, como lo explicaron las autoridades judiciales accionadas, el señor Medina Cárdenas lo que pretendió fue revivir términos que dejó fenecer. 7 La tutela se presentó el 13 de mayo de 2014. En efecto, una vez el actor se enteró de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996, con el cual el Concejo de Sogamoso autorizó al alcalde de ese municipio a reestructurar la administración, por escrito del año 2012 y acudiendo a la figura del decaimiento del acto mediante el cual fue retirado del cargo en 1996, solicitó al Alcalde de Sogamoso que lo reintegrara al cargo y le pagara las prestaciones y salarios que dejó de percibir. Conforme con lo anterior, para la Sala, como lo indicó el Juzgado y el Tribunal tutelados, la demanda instaurada por el actor adolecía de caducidad de la acción, toda vez que el acto administrativo que consolidó una situación jurídica en su perjuicio fue aquel mediante el cual se le retiró del servicio, esto es, el emanado en

el año 1996 y que determinó que el cargo que ocupaba el señor José Libardo Medina Cárdenas se suprimió. No puede ahora el actor, bajo el argumento de la pérdida de fuerza ejecutoria, pretender que el municipio de Sogamoso en el año 2012 lo reintegre a un empleo del cual fue desvinculado 16 años atrás, pues esa desvinculación está consolidada en virtud a que no fue demandada, no obstante que existía tal posibilidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación como lo disponía para su época el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Es evidente que, como lo señalaron las autoridades judiciales accionadas, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el aquí accionante, dirigidas a obtener su reintegro a la administración de Sogamoso y al pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir se encontraba caducada, circunstancia que no permite tener por demostrado que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante con las providencias que se censuran. Así, lo que pretende el señor Medina Cárdenas con la presente acción es reabrir un debate de instancia que ya fue estudiado por el juez natural de la acción ordinaria y en el que se aprecia que no existe decisión arbitraria y caprichosa que conlleve a conceder el amparo que se reclama mediante esta acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia del 28 de agosto de 2014 proferida por el

Consejo de Estado, Sección Cuarta que negó las pretensiones de la tutela instaurada el señor José Libardo Medina Cárdenas para, en su lugar, declarar la improcedencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (artículo 32, inciso 2º, del Decreto 2591 de 1991).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

ALBERTO YEPES BARREIRO