CE-11001-03-15-000-2014-01190-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE

INMEDIATEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA /

FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por el actor carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 29 de agosto de 2013, y notificada el 30 de agosto de 2013, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 12 de mayo de 2014, esto es, 9 meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…) En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor

determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” (…) Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01190-00(AC)

Actor: LEOVIGILDO ALVAREZ PEREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela promovida por LEOVIGILDO ÁLVAREZ PÉREZ, contra el Juzgado Primero Administrativo de Duitama y el Tribunal Administrativo

de Boyacá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 [2] del Decreto 1382 de 2000. Leovigildo Álvarez Pérez, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues consideró vulnerados, mediante vía de hecho, los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia, con las decisiones adoptadas en las providencias proferidas el 20 de junio de 2013, y 29 de agosto 2013, respectivamente, dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con No. Radicado 2013-00108-01, mediante las cuales se rechazó la demanda, por caducidad de la acción.

I. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El accionante formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita la tutela.

2. Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, procedan a dictar el auto correspondiente de admisión de la demanda, teniendo en cuenta las valoraciones jurídicas y probatorias que no se hicieron de manera adecuada en las providencias que ordenaron el rechazo de la demanda.” Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que se resumen a continuación: Manifestó el demandante que laboró en el municipio de Sogamoso en la planta de personal de la Administración Municipal, pero que el ente territorial, mediante Acuerdo 076 de 17 de diciembre de 1996, por medio del cual se le otorgaron

facultades extraordinarias al alcalde, realizó proceso de reestructuración administrativa, y posteriormente fue retirado del servicio. Indicó que dicho acto administrativo fue demandado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien remitió el proceso por descongestión al Tribunal Administrativo de Casanare, el cual mediante sentencia de 10 de mayo de 2012, declaró la nulidad del Acuerdo 076 de 1996, expedido por el Concejo Municipal del Sogamoso. Sostuvo que los actos administrativos que se dictaron para realizar la reestructuración administrativa que implicó su retiro del servicio público, fueron proferidos por el entonces alcalde de Sogamoso con fundamento y en ejercicio de las facultades otorgadas por el Acuerdo 076 que había sido declaro nulo, por lo que, las resoluciones que se expidieron en ejercicio del mismo, perdieron toda obligatoriedad y efectos, circunstancia que debió concederle el derecho a ser reintegrado al cargo que ocupaba en la planta de personal de la administración municipal, y a que se le cancelen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, o al reconocimiento de una indemnización por el retiro injustificado de que fue objeto. Adujo el actor que con base en lo anterior, solicitó el reintegro y reconocimiento de las indemnizaciones correspondientes al municipio de Sogamoso, el cual negó la petición a través del Oficio No. 120-7547 de 21 de noviembre de 2012. Señaló que en virtud de tal negativa, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el referido acto administrativo, con el fin de que se declarara su nulidad y se ordenara al ente

territorial demandado el reintegro a un cargo de igual o superior categoría al que ocupaba en el momento de su desvinculación, igualmente que se declarara que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde el momento del retiro hasta que se realizara efectivamente el reintegro. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de de Duitama, que mediante providencia de 20 de junio de 2013, rechazó la demanda, por cuanto consideró que había operado la caducidad de la acción, teniendo en cuenta que los actos que debieron haberse demandado eran los expedidos en el año 1996, por lo que el término de 4 meses previsto en la ley se encontraba vencido. Contra la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual resolvió el Tribunal Administrativo de Boyacá, que en providencia de 29 de agosto de 2013, confirmó en todas sus partes la providencia de primera instancia, por los mismos argumentos. Consideró el demandante que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico y defecto material o sustantivo, puesto que partieron de un razonamiento falso al rechazar la demanda por caducidad, ya que el litigio no versaba sobre los actos administrativos expedidos en 1996, con ocasión del proceso de reestructuración, sino respecto de Oficio 120-7547 de 2012, mediante el cual le fue negada la solicitud de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. Sostuvo que tanto el juzgado como el tribunal demandados no valoraron

adecuadamente la prueba aportada, que en este caso se trataba del acto administradito contenido en el oficio demandado, y el hecho de que los actos administrativos que lo retiraron del servicio perdieron fuerza de ejecutoria. TRÁMITE PROCESAL En el trámite de la presente acción se vinculó al Juzgado Primero Administrativo de Duitama y al Tribunal Administrativo de Boyacá, como autoridades judiciales demandadas, así como al Municipio de Sogamoso y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en las resultas del proceso.

II. OPOSICIÓN - El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del Magistrado Javier Ortiz del Valle, informó lo siguiente: Adujo que el problema jurídico a resolver consistía en determinar si la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 0076 de 17 de diciembre de 1996, facultaba al demándate para solicitar la indemnización u el reintegro al cargo que había sido suprimido, existiendo actos particulares y concretos a través de los cuales fue desvinculado laboralmente de la administración del Municipio de Sogamoso.

Sostuvo que luego consultada la jurisprudencia del Consejo de Estado, se pudo concluir que, la declaratoria de nulidad del acto general no conlleva los mismos efectos para los actos particulares, que fueron expedidos con fundamento y a partir de la expedición de éste, toda vez que los actos particulares están revestidos de legalidad los cuales deben demandarse en su oportunidad, no como erróneamente pretendió el demandante al presentar derecho de petición, una vez

declarada la nulidad del acto general, ante la administración para provocar una respuesta y con base en ella, acudir a la jurisdicción para que le fueran reconocidos unos derechos. Afirmó que en un caso con idéntica situación fáctica a la que se resolvió el caso del señor Álvarez Pérez, ese tribunal también rechazó la demanda con los mismos argumentos ahora expuestos, decisión que fue apelada y confirmada por el Consejo de Estado a través de la Sección Segunda. Por ello, consideró que los argumentos plasmados en la providencia acusada ahora por vía de tutela fueron suficientes para confirmar el Auto de 20 de junio de 2013, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama. - El Juzgado Primero Administrativo de Oral de Duitama, a través de su titular, solicitó que se negara el amparo solicitado, pues consideró que con el actuar del despacho no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados, pues la providencia objeto de censura se profirió con observancia de la Constitución y la Ley. Indicó que con suficiente claridad se expuso en la providencia cuestionada que la causa del daño determina el medio de control procedente, por lo que, necesariamente se debió valorar el acto administrativo particular que decidió la desvinculación laboral del actor con la entidad demandada, circunstancia que lleva a afirmar que la valoración de las pruebas se ajustó a las reglas de la sana crítica, de conformidad con el artículo 187 del C.P.C.. Por otra parte, indicó que no se configuró vulneración a ninguno de los derechos

fundamentales invocados, dado que el caso concreto se sometió a estudio riguroso y con base en la situación fáctica y la fundamentación jurídica consignada en las providencias en cuestión, los jueces tanto de primera como de segunda instancia en ejercicio de su autonomía y el sometimiento a la ley, encontraron mérito para rechazar la demanda, sin que se vislumbre una decisión caprichosa, pues el respeto por los principios constitucionales se mantuvo incólume. - El Municipio de Sogamoso, a través de apoderada judicial, solicitó que se negara el amparo de los derechos fundamentales invocados, pues aseguró que en el caso particular el medio de control iniciado por el demandante había caducado, por cuanto al querer demandar, con pretensiones de reintegro por supresión del cargo y el consecuente restablecimiento del derecho, un oficio que no contenía la decisión concreta y subjetiva que desvinculó efectivamente al señor Álvarez Pérez de la planta de personal de la alcaldía, se estarían reviviendo los términos frente a la oportunidad que tuvo el demandante para controvertir el acto que efectivamente lo hizo. Indicó que era evidente que el Oficio No. 120-7505 de 2012, no contenía la decisión concreta y subjetiva de desvinculación del actor a la planta de personal, pues, según lo relatado en el escrito de tutela tal decisión estaría más bien relacionada con los actos administrativos particulares y concretos expedidos con ocasión del proceso de reestructuración administrativa adelantado en el año de 1997, los cuales debieron haber sido controvertidos en la oportunidad procesal

correspondiente. Resaltó que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe contabilizar desde el acto que de manera particular, directa y concreta definió la situación laboral del demandante, esto es, desde 1997, y no desde el oficio que contestó la petición de reintegro e indemnización, formulada mucho tiempo después de haberse producido aquel.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo

con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues,

constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02),

Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. (Subrayado fuera de texto) Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, el accionante solicitó que se ampararan los derechos fundamentales al trabajo y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, pidió “(…)Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, procedan a dictar el auto correspondiente de admisión de la demanda, teniendo en cuenta las valoraciones jurídicas y probatorias que no se hicieron de manera adecuada en las providencias que ordenaron el rechazo de la demanda.” Lo anterior, por cuanto, consideró el actor, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico y defecto material o sustantivo, puesto que partieron de un razonamiento falso al rechazar la demanda por caducidad, ya que el litigio no versaba sobre los actos administrativos expedidos en 1996, con ocasión del proceso de reestructuración, sino respecto de

Oficio 120-7547 de 2012, mediante el cual le fue negada la solicitud de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada por el actor carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia de segunda instancia atacada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 29 de agosto de 2013, y notificada el 30 de agosto de 2013, no obstante lo cual, la solicitud de amparo fue interpuesta el 12 de mayo de 2014, esto es, 9 meses después, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y

(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. Asimismo, en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, la parte actora no señala los motivos de su inactividad, situación que también desvirtúa el posible perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en

efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 1.- NIÉGASE, por improcedente la acción de tutela instaurada por LEOVIGILDO ÁLVAREZ PÉREZ contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Duitama. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión 5 T-123 de 2007, ibídem. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección Ausente con Excusa

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Aclara

Voto

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Aclara Voto