CE-11001-03-15-000-2014-01195-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez El problema jurídico consiste en determinar si las entidades demandadas violaron los derechos fundamentales del actor al acceso a la administración de justicia y al trabajo por haber contabilizado incorrectamente el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra el oficio No. 120-7527 del 21 de noviembre de 2012 a través de cual se negó la solicitud de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir… En lo concerniente al requisito de la inmediatez, se observa que la providencias de segunda instancia fue proferida por el Tribunal el 29 de agosto de 2013 y fue notificada por estado del 30 de agosto de 2013 y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 12 de mayo de 2014, habiendo transcurrido más de ocho (8) meses, por lo que no se cumple con el requisito de la inmediatez.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de tutela contra providencia judicial, consultar sentencia C-590 de 2005. Sobre el término razonable para interponer la acción de tutela, ver sentencias T-328 de 2010, T-217 de 2013 y T505 de 2013. Todas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01195-00(AC)

Actor: ALVARO SANCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO La Sala decide sobre la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia del 28 de julio de 2014 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual rechazó el amparo por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

I. ANTECEDENTES Como antecedentes de la presente tutela la parte actora destacó los siguientes: 1.1. Que presentó a través de apoderado demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho en contra del municipio de Sogamoso, con el objeto de que se declarara la nulidad del oficio No. 120-7527 del 21 de noviembre de 2012 a través de cual se negó la solicitud de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. 1.2. Que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Duitama rechazó la demanda por caducidad, dicha decisión fue apelada y confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante providencia del 29 de agosto de 2013.

II.LA TUTELA 2.1. La solicitud. El actor interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y del Juzgado Primero Oral Administrativo de Duitama en la que invocó como vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al trabajo, toda vez que las entidades demandadas incurrieron en un error porque tomaron como prueba para determinar la caducidad de la acción, los actos administrativos del año 1996 siendo que han debido tener en cuenta, a juicio del actor, un acto administrativo del año 2012.

2.2. Las pretensiones. Dentro del acápite de pretensiones, solicitó: “1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita Tutela.

2. Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas (sic), que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de Tutela, procedan a dictar el auto correspondiente de admisión de la demanda, teniendo en cuenta las valoraciones jurídicas y probatorias que no se hicieron de manera adecuada en las providencias que ordenaron el rechazo de la demanda.”1 2.3. Trámite La presente acción fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante providencia del 9 de junio de 2014, por medio de la cual se dispuso 1 Folio 15 notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá, al Juzgado Primero Administrativo Oral de Duitama y al Alcalde de Sogamoso. 2.4. La decisión impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió Sentencia el 28 de julio de 2014 mediante la cual declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por considerar que no se cumplía con el requisito general de la inmediatez toda vez que el auto de segunda instancia fue notificada hace más de ocho (8) meses. 2.5. La impugnación La parte actora impugnó el fallo proferido el 28 de julio de 2014 y argumentó exclusivamente que la tutela presentada cumple con los requisitos generales y específicos establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

III.- CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por los artículos 31 del Decreto 2591 de 1991, 4º

del Decreto 306 de 1992 y 1º del Decreto 1382 de 2000 en materia de competencia para conocer de las acciones de tutela interpuestas contra autoridades administrativas del orden nacional y de su impugnación, en armonía con lo dispuesto por el artículo 2º del Acuerdo No. 55 del 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.2. Problema jurídico a resolver. El problema jurídico consiste en determinar si las entidades demandadas violaron los derechos fundamentales del actor al acceso a la administración de justicia y al trabajo por haber contabilizado incorrectamente el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra el oficio No. 120-7527 del 21 de noviembre de 2012 a través de cual se negó la solicitud de reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. 3.3. Análisis del caso. Resolver la cuestión planteada en el apartado anterior presupone (i) hacer una revisión de los presupuestos y requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que proceda la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii) para pasar luego a examinar el cumplimiento de los requisitos o presupuestos generales de su procedencia, y (iii) a analizar enseguida las causales de procedencia específicas invocadas en el caso concreto. (iv) Con base en el resultado de las consideraciones anteriores se definirá la presente acción de tutela. 3.3.1. Los presupuestos y requisitos de procedencia de la acción de tutela

frente a decisiones judiciales establecidas por la jurisprudencia constitucional. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Si bien esta disposición constitucional no excluye del control de tutela las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales, tempranamente la jurisprudencia constitucional advirtió la necesidad de establecer un régimen particular de control frente a esta clase de determinaciones. Los riesgos de poner en entredicho instituciones vertebrales del orden jurídico constitucional como el principio de seguridad jurídica, la independencia y autonomía judicial, la cosa juzgada o garantías esenciales como el juez natural o el debido proceso, han servido de base para la construcción de este particular régimen de procedencia de la acción de tutela. De aquí que desde la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional se haya dejado en claro que el juez de tutela no puede inmiscuirse de cualquier manera en un proceso en curso o ya cerrado, desplazando al juez natural o usurpando sus competencias mediante la adopción de decisiones que no le corresponden y que exceden sus facultades de juez constitucional. Por este motivo, a lo largo de los

años la jurisprudencia constitucional ha puesto especial énfasis en señalar que aun cuando la vía de amparo permite llevar ante la justicia constitucional decisiones jurisdiccionales adoptadas en el marco de procesos legalmente instruidos, el juez de tutela no puede concebirse ni comportase como una instancia ordinaria adicional. Antes que un papel de aplicación de la legislación común o de decisión de las causas ordinarias, el rol del juez de amparo no es otro que velar por que en el ejercicio de la función jurisdiccional no se infrinjan los derechos y las garantías que proclama la Constitución. Es, en este sentido, un responsable directo del denominado control concreto de constitucionalidad que se ejerce sobre las decisiones que adoptan las autoridades judiciales en cumplimiento de sus funciones. Fue precisamente la necesidad de reconocer la primacía de los derechos fundamentales (artículo 5º C.P.) y de promover condiciones adecuadas para su amparo igualmente frente a actuaciones procedentes del poder judicial, pero también la conveniencia de definir un criterio capaz de evitar el riesgo de abuso de la acción de tutela frente a providencias judiciales que conlleva la admisión general e incondicionada de su procedencia, lo que llevó a la jurisprudencia constitucional a acoger la doctrina de la vía de hecho como fundamento y condición para su procedibilidad en estos eventos. Con base en esta construcción, de forma muy excepcional, se admitió el uso del mecanismo previsto por el artículo 86 CP para cuestionar aquellas decisiones que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no podían tenerse por pronunciamientos judiciales.

Con todo, las restricciones que en términos de protección de derechos supuso la exigencia de configuración de una vía de hecho condujeron a que la jurisprudencia constitucional adoptara, a partir de la sentencia C-590 de 2005, una visión más amplia, objetiva y garantista de las condiciones que deben presentarse para que proceda en un caso concreto la acción de tutela contra decisiones judiciales. A partir de esta providencia la procedibilidad del amparo frente a las decisiones judiciales ha estado supeditada al cumplimiento de los denominados “requisitos generales de procedencia” y a la verificación de las “causales especificas de procedibilidad”2 definidas. 2 Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis En relación con los “ requisitos generales de procedencia ” se ha señalado que son circunstancias generales del caso que condicionan que la procedibilidad de la acción y que, por lo tanto, deben ser valoradas en primer lugar, como presupuestos para la viabilidad de la reclamación interpuesta. En síntesis se ha sostenido que son los siguientes: (i) Que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinariosde que disponga el afectado, salvo que se trate de

evitar un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que quien solicita el amparo identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. En lo atinente a las “causales específicas de procedibilidad”3 se ha manifestado igualmente que representan razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha tipificado como causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales las siguientes anomalías: a. El defecto orgánico. b. El defecto procedimental. c. El defecto fáctico. d. El defecto material o sustantivo. f. El error inducido. g. La decisión sin motivación. h. El desconocimiento del precedente.

1. La violación directa de la Constitución.

Aun cuando por varios años la postura mayoritaria al interior del Consejo de Estado fue contraria a aceptar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los criterios de procedencia antes señalados fueron Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU819 de noviembre 18 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.

P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU819 de noviembre 18 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.

P. Jorge Iván Palacio Palacio. acogidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 31 de julio de 2012 (Rad.: 2009-01328)4. En esta decisión, cuya posición fue asumida por este Juez Constitucional a partir de la Sala de 23 de agosto de 2012, se consideró necesario admitir que el estudio de fondo de la acción de tutela contra resoluciones judiciales debía resultar procedente siempre que se esté en presencia de providencias -sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derechos fundamentales, con la condición que se atiendan los requisitos o presupuestos de procedencia y causales específicas de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia y los que en el futuro determinen la Ley y la propia doctrina judicial.

En consecuencia los elementos delineados por la jurisprudencia constitucional antes señalada son los llamados a ser empleados en la definición de la procedencia o no de la acción interpuesta.

3.3.2. Examen del asunto a la luz de los presupuestos o requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales. Antes de entrar a hacer el análisis de estos requisitos, la Sala considera oportuno hacer referencia a la Sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación el 5 de agosto de 2014, en el proceso radicado con el número 2012-02201-01, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, toda vez que en dicha ocasión se unificaron los criterios en relación con varios de los denominados presupuestos generales para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia como uno de los requisitos generales de procedencia, en posición respecto de la cual quien elabora esta ponencia aclaró su voto, sostuvo la Sala Plena que: “La relevancia constitucional es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. 4 C. P.: María Elizabeth García González. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”5; por otro, evita que la acción de tutela se

torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”6. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios7. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional8. El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.”

5 Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 6 Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. 7 Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. 8 En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. Igualmente, en lo concerniente al requisito de la inmediatez sostuvo la Sala Plena en el fallo en cita, en consideraciones respecto de las cuales también aclaró voto el ponente de esta decisión9, que: “como regla general, [se] acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”10. Lo anterior teniendo en cuenta que dicho plazo ha

sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional, en virtud de lo cual resulta razonable imponer a las partes un deber de vigilancia y una carga de información respecto de las decisiones que se adoptan al interior de dicho trámite judicial. Realizadas estas precisiones, la Sala entrará a estudiar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así:  Respecto a la relevancia constitucional11, la Sala observa que a la luz de los argumentos del actor y de las implicaciones de las decisiones que podrían originar en el asunto sub examine, así como la posible afectación a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor por defecto fáctico, se considera que cumple con este requisito.  En lo relativo a que el actor haya hecho uso de todos los mecanismos procesales disponibles, se tiene por cumplida esta exigencia, por tratarse de una solicitud de amparo frente a una decisión de segunda instancia, por lo que los mecanismos ordinarios ya fueron agotados. En lo concerniente al requisito de la inmediatez, se observa que la providencias de segunda instancia fue proferida por el Tribunal el 29 de agosto de 2013 y fue 9 Esta Sección había sostenido que: “la inmediatez debe reflejarse en un término que, en principio, debe ser el mismo con que se cuenta para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y que desde luego puede ser mayor, dependiendo de cada caso en concreto y de sus

circunstancias específicas”. En esa medida se tenía contemplado un plazo razonable de 4 meses para interponer una acción de tutela en contra de una providencia judicial, contados desde el momento en que quedaba ejecutoriada la Sentencia. Sentencia del 20 de junio de 2013 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. C.P.: María Elizabeth García González. Rad. Núm.: 2012-02131. Reiterada en sentencia del 6 de marzo de 2013 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad. Núm.: 2013-00730. 10 Sentencia radicación 2012-02201-01. Sala Plena Consejo de Estado. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Requisito analizado en aplicación de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. notificada por estado del 30 de agosto de 2013 y la solicitud de amparo se interpuso hasta el 12 de mayo de 2014, habiendo transcurrido más de ocho (8) meses, por lo que no se cumple con el requisito de la inmediatez. En efecto tal y como lo manifestó el a-quo no existe dentro del expediente siquiera prueba sumaria que justifique la inactividad del actor para ejercer la presente acción de tutela. En consecuencia de lo anterior se procederá a confirmar la sentencia proferida por

la Sección Quinta del Consejo de Estado el sentido de declarar la improcedencia del amparo constitucional a los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo solicitado por el actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la providencia apelada por las razones aducidas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados por el medio más expedito en los términos del Artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

Por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO