CE-11001-03-15-000-2014-01248-01(AC)-2014

INCIDENTE DE DESACATO - Noción / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Providencias proferidas en trámite de incidente de desacato no pueden discutirse mediante acción de tutela La actora consideró que, mediante las providencias que decidieron el incidente de desacato frente al fallo de tutela del 5 de junio de 2012, las autoridades judiciales demandadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso… Es evidente que la señora Cortés Arango pretende que, por vía de acción de tutela, la Sala deje sin efectos las providencias dictadas en desarrollo del trámite incidental de desacato, que la sancionaron con multa equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 5 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Al respecto, la Sala considera que el incidente de desacato es un procedimiento establecido para buscar el cumplimiento de las sentencias de tutela y, por tanto, las providencias que se profieren en ese trámite incidental no pueden atacarse mediante la acción de tutela, pues eso sería tanto como aceptar que las decisiones del juez de tutela puedan discutirse (y hasta echarse abajo) mediante otra tutela. Precisamente, los principios de seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico impiden que las providencias del juez de tutela se revisen por otro juez de tutela. A pesar de que el procedimiento de la tutela es breve, las partes gozan de las prerrogativas propias de todo proceso judicial en especial, las relacionadas con el debido proceso. Así, por ejemplo, las partes pueden pedir pruebas, oponerse a los argumentos de la

contraparte y hasta discutir las decisiones del juez de tutela.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de tutela contra providencia judicial, consultar sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01248-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Y MARIA CRISTINA

GLORIA INES CORTES ARANGO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION PRIMERA Y OTRO La Sala decide la impugnación formulada por la Directora de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante apoderado judicial, contra la sentencia proferida el 10 de julio de 2014, por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora María Cristina Gloria Inés Cortés Arango, en nombre propio y en calidad de Gerente General de la UGPP, mediante apoderado judicial, pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Primera del Consejo de Estado.

Formuló las siguientes pretensiones: “1. Se sirva amparar el derecho fundamental al debido proceso vulnerados (sic) por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo de Estado, por sancionar y confirmar la sanción impuesta a la Dra. MARIA CRISTINA GLORIA INÉS CORTÉS ARANGO como Gerente General de la UGPP, sin que se realizara en debida forma la respectiva notificación del incidente de desacato.

2. Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del incidente de desacato y se notifique en debida forma dicha actuación.

3. Subsidiariamente, se sirva dejar sin efectos la multa impuesta en contra de la Dra. MARÍA CRISTINA GLORIA INÉS CORTÉS ARANGO como directora general de la UGPP”1.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información relevante: Que el joven Samuel Antonio Ceballos España es beneficiario de la pensión de sobrevivientes, causada por el señor Samuel Antonio Ceballos Carvajal (padre).

Que, el 7 de febrero de 2012, el joven Samuel Antonio Ceballos España presentó ante la UGPP solicitud de inclusión en nómina de escolaridad por el periodo 1° de enero a 30 de junio de 2012, sin obtener respuesta. Que dicha petición fue reiterada el 14 de marzo de la misma anualidad, pero que la UGPP tampoco se pronunció. Que, en consecuencia, el joven Ceballos España presentó acción de tutela en contra de la UGPP, cuyo estudio correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico, que, en sentencia del 5 de junio de 2012, protegió el derecho de petición

del actor y ordenó a la UGPP que, en el término de 48 horas diera respuesta a las solicitudes presentadas el 7 de febrero y el 14 de marzo de 2012. 1 Folio 5 vuelto. Que el joven Ceballos España inició incidente de desacato para que se cumpliera la orden emitida en la sentencia del 5 de junio de 2012, el que fue resuelto el 23 de julio de 2012, en providencia que declaró incumplida la orden mencionada y sancionó a la representante legal de la UGPP con multa de 5 smlmv. Que la decisión del 23 de julio de 2012 fue consultada ante la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en providencia del 4 de octubre de 2012 confirmó la sanción impuesta en contra de la representante legal de la UGPP. Que, mediante oficio del 12 de octubre de 2012, la UGPP solicitó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico la revocatoria de la multa impuesta, con fundamento en que se había superado el hecho que motivó la imposición de la sanción, petición que fue negada el 13 de noviembre de 2012, con fundamento en que las providencias que impusieron la sanción estaban en firme. Que contra la decisión del 13 de noviembre de 2012 presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, rechazados por improcedentes el 12 de febrero de 2013. En los recursos argumentó que el Tribunal Administrativo del Atlántico nunca precisó el responsable del cumplimiento de la decisión de tutela. Que se limitó a señalar al representante legal de la UGPP como responsable del

cumplimiento de la orden de tutela, funcionaria que no fue notificada personalmente, circunstancia que vulneró el debido proceso de la sancionada. Que en el trámite incidental no se surtieron las etapas necesarias para garantizar el debido proceso de la entidad y de la representante legal, tales como requerir al superior jerárquico del responsable de cumplir la orden de tutela. Que, en todo caso, la decisión adoptada el 5 de junio de 2012, en favor del joven Ceballos España, se cumplió a cabalidad, circunstancia que no fue apreciada por las autoridades judiciales demandadas, que no tuvieron en cuenta que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento de las decisiones judiciales. Finalmente citó apartes de la sentencia T-014 de 2009, para resaltar que la acción de tutela procede contra las providencias que ponen fin al trámite de un incidente de desacato.

3. Intervención de las autoridades demandadas 3.1. Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado ponente de la decisión objeto de tutela dijo que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, pues la sanción impuesta en la providencia del 23 de julio de 2012 fue notificada el 9 de agosto de la misma anualidad, y la actora presentó la acción de tutela un año y diez meses después de la decisión confirmatoria.

Adujo que la demandante pretende evadir el pago de la multa que le fue impuesta por el incumplimiento de las órdenes emitidas en el fallo de tutela del 5 de junio de

2012, sanción que, se impuso para corregir la conducta omisiva y negligente de la entidad, que en reiteradas oportunidades había incumplido las órdenes emitidas por los tribunales de justicia del país. Que así ocurrió con el caso del joven Ceballos España, en el que la decisión de tutela se cumplió luego de siete meses de haberse interpuesto la tutela. Finalmente, dijo que la demandante no acreditó que las actuaciones del tribunal le hubiesen causado un perjuicio irremediable, razón por la que pidió que se declarara la improcedencia de la acción. 3.2. Sección Primera del Consejo de Estado El magistrado Guillermo Vargas Ayala pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela porque no cumplía con el requisito de la inmediatez, pues se interpuso casi dos años después de expedido el auto del 4 de octubre de 2012, que confirmó la sanción impuesta a la representante legal de la UGPP. Que, en todo caso, el trámite incidental se surtió conforme con el debido proceso, pues la señora María Cristina Gloria Inés Cortés Arango tuvo conocimiento oportuno de todas las actuaciones adelantadas en el mismo.

4. La sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de julio de 2014, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no cumplió con el requisito de la inmediatez.

Luego de un recuento de la jurisprudencia dictada en materia de tutela contra providencias judiciales, adujo que no existe justificación de la UGPP para

presentar la acción de tutela un año y ocho meses después de la imposición de la sanción por desacato y agregó que las actuaciones adelantadas por la UGPP con posterioridad a la confirmación de dicha sanción pretendían la continuidad de un trámite que legalmente había concluido. Que, por lo anterior, se imponía declarar la improcedencia de la tutela.

5. La impugnación La demandante impugnó la decisión del 10 de julio de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. En general, reiteró los argumentos del escrito de tutela y agregó que la acción sí cumplía con el requisito de la inmediatez, toda vez que luego de la confirmación de la sanción, la demandante adelantó actuaciones consecutivas tendientes a que se revocara, actuaciones que culminaron el 31 de octubre de 2013, razón por la que debe tomarse esa fecha como referente para determinar la inmediatez en la presentación de la acción de tutela.

Finalmente, señaló que presentó la acción de tutela desde el mes de enero de 2014, radicada con el número 2014-00192-00, pero que ésta fue rechazada el 2 de abril de 2014, porque no se acreditó el poder conferido para actuar, pese a que se presentó la escritura pública correspondiente. Por todo lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y se amparara el debido proceso.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela es procedente para cuestionar, incluso, providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Sobre el particular, la Sala Plena explicó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los 2 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230.

Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas”. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, toda vez que los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela

contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la

acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.

Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la

legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Caso concreto La señora María Cristina Gloria Inés Cortés Arango consideró que, mediante las providencias que decidieron el incidente de desacato frente al fallo de tutela del 5

de junio de 2012, las autoridades judiciales demandadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso. Siendo así, la Sala estima conveniente traer a colación, en lo pertinente, las decisiones cuestionadas: -Auto interlocutorio del 23 de julio de 20123, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico “Así las cosas, y en virtud de lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que el juez mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza, esta Sala de Decisión Alfabética declarará en la parte resolutiva de esta providencia que el Representante Legal de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – UGPP incurrió en desacato a la ordenación impartida por este Tribunal el 5 de junio de 2012 dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Samuel Ceballos Araujo (sic) contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – UGPP, por lo que dispondrá sancionar la Representante Legal de esa entidad con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cantidad que deberá consignar a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial” (subrayado de la Sala) -Auto Interlocutorio del 4 de octubre de 20124, proferido por la Sección

Primera del Consejo de Estado “En este caso se advierte que efectivamente no se le ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por parte de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como quiera que la orden de contestar el derecho de petición presentado el 7 de febrero del año en curso, no fue cumplida. (…) RESUELVE PRIMERO. Confirmar en todas sus partes el proveído de 23 de julio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico.” (Se destaca). De conformidad con lo anteriormente citado, es evidente que la señora Cortés Arango pretende que, por vía de acción de tutela, la Sala deje sin efectos las providencias dictadas en desarrollo del trámite incidental de desacato, que la sancionaron con multa equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 5 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 3 Visible en los folios 60 a 71. 4Folios 75 a 81. Al respecto, la Sala considera que el incidente de desacato es un procedimiento establecido para buscar el cumplimiento de las sentencias de tutela y, por tanto, las providencias que se profieren en ese trámite incidental no pueden atacarse mediante la acción de tutela, pues eso sería tanto como aceptar que las decisiones del juez de tutela puedan discutirse (y hasta echarse abajo) mediante

otra tutela. Precisamente, los principios de seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico impiden que las providencias del juez de tutela se revisen por otro juez de tutela. A pesar de que el procedimiento de la tutela es breve, las partes gozan de las prerrogativas propias de todo proceso judicial —en especial, las relacionadas con el debido proceso—. Así, por ejemplo, las partes pueden pedir pruebas, oponerse a los argumentos de la contraparte y hasta discutir las decisiones del juez de tutela. Resulta incuestionable, entonces, que la tutela de la referencia se dirige contra providencias dictadas en el trámite del proceso de tutela y, por ende, deviene abiertamente improcedente. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión del 10 de julio de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas.

2. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para que se surta el trámite de la revisión eventual.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Ausente con permiso