CE-11001-03-15-000-2014-01312-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DENEGATORIA DE LA SOLICITUD DE EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - Solicitud pretende el reconocimiento de la indemnización integral por desplazamiento forzado / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Omisión de la sustentación del defecto y de las razones por las que se argumenta la violación del derecho fundamental Si bien los demandantes aparentemente aludieron al desconocimiento del precedente, lo cierto es que no sustentaron las razones por las que invocaron dicha causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia judicial censurada. A los actores les correspondía identificar plenamente el precedente de la Corte Constitucional que, a su juicio, no fue tenido en cuenta por la autoridad judicial demandada y, de contera, explicar las razones por las que fue desconocido en la providencia cuestionada. Tampoco expusieron los demandantes ningún argumento frente a la violación del derecho fundamental al debido proceso, sino que se limitaron a manifestar, sin ningún rigor, que, conforme con el precedente de la Corte Constitucional, tienen derecho al reconocimiento y pago de perjuicios por ser víctimas del desplazamiento forzado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 269

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente a la sentencia de Sala Plena de esta Corporación que modificó el criterio jurisprudencial en el sentido de admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial cuando aquella viole derechos fundamentales, consultar: sentencia del 31 de julio de 2012, expediente:

11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González. De

hecho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01312-00(AC)

Actor: FIDEL DE JESUS LAVERDE Y OTRA

Demandado: SUBSECCION B, SECCION TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García contra la Subsección B de la Sección Tercera del

Consejo de Estado.

1. Pretensiones Los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García, mediante apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto estimaron vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, solicitaron que “se le(s) protejan (sic) el derecho fundamental al debido proceso y se apruebe el recurso (sic) de extensión

de la jurisprudencia”.

2. Hechos Del confuso escrito de tutela y del expediente, se destacan los siguientes hechos relevantes: Que los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García formularon ante esta Corporación solicitud de extensión de jurisprudencia, en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, para que se reconociera la indemnización integral por el desplazamiento forzado que sufrieron.

Que, mediante auto del 23 de abril de 2014, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia de la magistrada Stella Conto Díaz del Castillo, denegó la solicitud de extensión de jurisprudencia, por cuanto “no se invocaron sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre el tema del desplazamiento forzado (…) al igual que no existía certeza probatoria sobre el desplazamiento”. Que, sin embargo, el magistrado Danilo Rojas Betancourt salvó el voto, por considerar que la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por los demandantes debió estudiarse de fondo, habida cuenta de que, conforme con las sentencias C-634 y C-816 de 2011 de la Corte Constitucional, al Consejo de Estado le corresponde examinar la procedencia de dicha solicitud no sólo a la luz de sus propias sentencias de unificación, sino que también se debe tener en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

3. Argumentos de la tutela En el escrito de tutela, los demandantes no expusieron nada concreto en relación con el auto acusado. Los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García

se limitaron a acusar de incoherente a la magistrada ponente de la providencia cuestionada y a decir vagamente que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en vía de hecho y vulneró el derecho fundamental al debido proceso, así: “(…) En las sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011, establecieron el deber del Consejo de Estado (de) examinar con la procedencia o no de la extensión de jurisprudencia producida por la Corte Constitucional, lo cual tipifica aún más la falta de interpretación por parte de la Magistrada Ponente quien en una ponencia sobre la verdad, justicia y reparación de las víctimas en un libro on line (sic) , manifiesta todo lo contrario (a lo) expuesto en su fallo, denotando que en Colombia, los criterios jurídicos son tan ambivalentes que generan un gran descontento y desconfianza en sus Magistrados y Jueces, y una ausencia de justicia material autentica (sic) (…) Siendo la (sic) tutelables los derechos conforme a la sentencia antes mencionada, es menester que se haga justicia ya que al debido proceso por vías de hecho en el recurso (sic) de la extensión de la jurisprudencia, plurireferenciado (sic) por ende Magistrada Estela Conto Diaz (sic), siguen haciendo caso omiso de la(s) sentencias de la Corte Constitucional ha (sic) sabiendas que son de obligatorio cumplimiento y continua (sic) tratando desigualmente y conculcando los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso y no permite el perfecto goce de mis derechos fundamentales” (se destaca). Adicionalmente, mediante memorial recibido el 10 de junio de 2014 (fl. 18)1, el

apoderado de los actores reiteró los hechos narrados en la solicitud de amparo, al paso que se limitó a decir que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente, por cuanto “PRETERMITIO (sic) RESPETAR LA

INTERPRETACIÓN VINCULANTE DE LAS PROVIDENCIA(S) ADUCIDAS EN EL

RECURSO (sic) DE LA EXTENSION (sic) DE LA JURISPRUDENCIA, POR

CUANTO DICHAS INTERPRETACIONES EMANAN DEL MAXIMO (sic)

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIAN (sic) DE LA LEY DE LEYES”

(mayúsculas fijas del texto original). 1 Por auto del 28 de mayo de 2014 (fl. 16), el magistrado sustanciador inadmitió la demanda de tutela, con el fin de que el apoderado de los actores expusiera de manera clara y concreta los hechos u omisiones que presuntamente vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y que identificara y sustentara la causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. La parte actora presentó escrito, pero tampoco fue clara al precisar cuáles eran los hechos y las razones que justificaban la solicitud de amparo.

4. Intervención de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado (autoridad judicial demandada) La magistrada ponente del auto censurado rindió el informe solicitado, en los términos que la Sala resume así: Que el mecanismo de extensión de jurisprudencia se creó con el fin de que a los casos con identidad fáctica y jurídica se les apliquen los efectos de las sentencias

de unificación jurisprudencial de que trata el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. Que, en efecto, las sentencias que sirven para formular la solicitud extensión de jurisprudencia son únicamente las que haya dictado el Consejo de Estado, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, así como las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Que, a la fecha, el Consejo de Estado no ha dictado ninguna sentencia de unificación jurisprudencial sobre desplazamiento forzado y que, por ende, la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por los actores carecía de fundamento, según lo estipulado en los artículos 10, 102 y 270 de la Ley 1437 de 2011. Que, en todo caso, los demandantes no acompañaron con la solicitud de extensión de jurisprudencia las pruebas que acreditaran los hechos que le servían de sustento, a fin de obtener la indemnización integral por el desplazamiento forzado que presuntamente sufrieron, “situación esencial teniendo en cuenta que el procedimiento de extensión de jurisprudencia no prevé una etapa probatoria, pues, se trata de un trámite breve previsto para extender los efectos de una sentencia de unificación que la administración se habría negado a aplicar. Así, ninguna posibilidad había de aplicar las consecuencias jurídicas del artículo 90 constitucional en este caso”.

5. Intervención de terceros con interés 5.1. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación

Integral de las Víctimas (UARIV) La directora de la UARIV guardó silencio frente a la demanda de tutela interpuesta por los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García, a pesar de que fue notificada del auto admisorio2. 5.2. Ministerio de Educación Nacional El asesor de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional manifestó, en concreto, que esa entidad “no es parte dentro de los hechos que el accionante relata, ni en las consecuencias que se puedan derivar de las decisiones judiciales que se tomen al respecto”, habida cuenta de que no es el superior jerárquico de las secretarías de educación territoriales ni de la fiduciaria La Previsora S.A. Que, además, el ministerio no puede emitir pronunciamientos sobre la legalidad de las actuaciones e interpretaciones de los despachos, máxime cuando “es evidente que los fallos (sic) fueron proferidos con el cumplimiento de los requisitos legales y basados en los elementos probatorios y jurídicos que se aplican al caso”.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para

proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. 2 Ver folio 24. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental. De hecho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”3. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos

judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.

De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción

constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre

la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela. Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran

discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Caso concreto En el sub examine, los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García reclaman la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimaron vulnerado por el auto del 23 de abril de 2014, proferido por la Subsección B de la

Sección Tercera del Consejo de Estado. Como se anticipó, tanto en la solicitud de amparo como en el memorial visible a folios 18 y 19 los actores se limitaron a decir que la autoridad judicial demandada incurrió en vía de hecho porque desconocieron el precedente de la Corte Constitucional. Si bien los demandantes aparentemente aludieron al desconocimiento del precedente, lo cierto es que no sustentaron las razones por las que invocaron dicha causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia judicial censurada. A los actores les correspondía identificar plenamente el precedente de la Corte Constitucional que, a su juicio, no fue tenido en cuenta por la autoridad judicial demandada y, de contera, explicar las razones por las que fue desconocido en la providencia cuestionada. Tampoco expusieron los demandantes ningún argumento frente a la violación del derecho fundamental al debido proceso, sino que se limitaron a manifestar, sin ningún rigor, que, conforme con el precedente de la Corte Constitucional, tienen derecho al reconocimiento y pago de perjuicios por ser víctimas del desplazamiento forzado.

Esa circunstancia sería suficiente para que la Sala se abstuviera de examinar la tutela presentada por los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García, pues no hay parámetros para establecer si la providencia censurada desconoció el derecho fundamental invocado. De todos modos, conviene decir que la decisión objeto de tutela, que denegó la solicitud de extensión de jurisprudencia, no sólo tuvo como fundamento la inexistencia de una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado sobre desplazamiento forzado, sino que también se basó en que los actores no aportaron las pruebas que acreditaran su condición de desplazados, “situación que constituiría un obstáculo más a la hora de establecer la existencia de los mismos supuestos de hecho y de derecho (sic) de existir una sentencia de unificación” (fls. 9 vto. y 10). A juicio de la Sala, la decisión de denegar la solicitud de extensión de jurisprudencia es razonable, pues si lo pretendido por los actores era que les aplicaran los efectos de las sentencias sobre desplazamiento forzado que invocaron, con el fin de reclamar la indemnización integral, debieron allegar las pruebas que demostraran que, en el año 1989, habían sido desplazados de la vereda Los Alpes de la Comisaría Especial del Guaviare (hoy departamento del Guaviare), producto de las amenazas de algunos miembros del séptimo frente de las FARC, tal como lo narraron en la solicitud4. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda de tutela

presentada por los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por los señores Fidel de Jesús Laverde y María Dignoria García contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

2. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 4 Ver folios 9 y 9 vto. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ