CE-11001-03-15-000-2014-01334-01(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por omisión en la identificación de las providencias cuestionadas / DEFECTOSEs requisito sine qua non que el tutelante establezca el cargo contra la providencia judicial que considera transgresora a sus derechos fundamentales La Sala precisa que los tutelantes instauraron la presente solicitud contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá. Sin embargo, del estudio de la misma se observa que los actores no proponen cargo alguno concreto contra esas autoridades judiciales ni identificaron las providencias que en su criterio contienen la transgresión de los derechos fundamentales aludidos… La Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, con providencia del 31 de julio de 2012 (actor de Nery Germania Álvarez Bello, expediente N 2009-01328-01), señaló que es requisito sine qua non que el tutelante establezca el cargo contra la providencia judicial que considera transgresora a sus derechos, como presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Pero en el caso ni siquiera se anunció una fecha o un radicado, o cualquier otro elemento que hubiere permitido identificar la providencia eventualmente generadora de la violación. Esta situación permite concluir que la presente tutela contra providencia judicial no superó el estudio de los parámetros esenciales para su viabilidad, por la carencia total de cargo alguno contra las autoridades judiciales reprochadas, razón por la que no se legitima la intervención del juez de tutela, por lo que habrá de modificarse la sentencia impugnada que negó la acción para, en su lugar, declarar la improcedencia.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, ver sentencia de Sala Plena de esta Corporación del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01334-01(AC)

Actor: AMANDA GARCIA ABRIL Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación que propuso el apoderado judicial de los accionantes contra la sentencia del 1° de octubre de 2014, proferida por el Consejo de Estado Sección Cuarta, que negó la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo constitucional Amanda García Abril, Ana Elvira Samaca Velásquez, Ana Fanory Suárez Flórez,

Ana Graciela Vanegas Chaparro, Ana Rosa Aguirre Cárdenas, Ana Rosa Cristancho Suárez, Candelaria León Pérez, Carlos Arturo Sanabria Gallo, Emilia de Jesús Silvia de Chaparra, Flor Marina Chinchilla Bayona, Gilma Lucía Albarracín Vargas, Gloria Elvira Velásquez Gómez, Gustavo Antonio Izquierdo Sandoval, Hermencia Holguín Africano, Hermindia Velandia Otálora, Inés de Jesús Solano Alvarado, Jesús María Pérez Preciado, Jorge Alfonso Ojeda Sánchez,

Laura Gabriela Camargo Coy, Miryam Matilde Sánchez Arias, Luz Myriam Sánchez Sánchez, Marco Fidel Soler Rincón, María Alarcón de Peña, María Aquilina Martínez Rosa, María Aura Luz Parra Corredor, María Cleotilde Silva Pérez, María Esther León de Báez, María Fanny Tinoco de Pérez, María Flor Alba Rodríguez Niño, María Lucrecia Gómez de Malpica, María Luisa Vargas Castillo, María Marina Uzgame, María Sagrario Silva Granados, Mariela Bernal de Montaña, Martha Ballesteros de Martínez, Myriam Amanda Peña de Candia, Nubia Carmenza Martínez Cardozo, Olga María Molano López, Nelcy Cecilia Rodríguez Nossa, Rosa Elena Acevedo Bernal, Sixta Obed Barrera Pérez, Teodolinda Agudelo de Ordúz, Tilcia Alicia Cáceres Beltrán, Yolanda Inés Pérez Álvarez, Luis Acosta Bonilla, Elena Amparo Torres Alba, Nohemy López Fonseca, y María Enedied Cárdenas de Torres, mediante apoderado judicial, instauraron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales contemplados en los artículos “1°, 2°, 4°, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 83, 85, 94 y 228 de la Constitución Política”. Consideran que estos derechos fueron vulnerados por el juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá. Sin embargo no establecen cuáles providencias de estas autoridades generaron la vulneración alegada.

En consecuencia solicitaron:

“1.- Que se ordene a la E.S.E Hospital Regional de Sogamoso a reconocer el pago de los derechos laborales de los aquí accionantes de conformidad con lo establecido en la Ordenanza N° 028 del 17 de agosto de 1999 y la Convención Colectiva de trabajo suscrita con el Hospital San José de Sogamoso de fecha 27 de mayo de 1999 y en concordancia con la Ley 10 de 1990 artículo 17 ya que los aquí accionantes tienen unos derechos reconocidos los cuales solicito que se protejan y ordene el cumplimiento de los mismos. 2.- Que se protejan los derechos al mínimo vital, a la vida, al trabajo, el debido proceso, a la libre asociación sindical. Que tienen las personas de la tercera edad como lo son los aquí accionantes y a los cuales se les ha vulnerado con las decisiones tomadas tanto por la accionada como por los despachos judiciales de la de (sic) Boyacá. 3.- Que se reconozca la protección especial que tienen los aquí accionantes con base en los convenios 87 y 98 suscritos con la OIT y ratificados por Colombia en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Nacional ya que se están desconociendo los derechos de los aquí accionantes y el no pago de las prestaciones sociales por la aquí accionada en debida forma. 4.- Que se ordene a la accionada a reconocer y pagar de manera inmediata a cada uno de los aquí denunciantes la liquidación correspondiente con base en los derechos reconocidos y vigentes tanto en convención colectiva de mayo de 1999. 5.- Que se inaplique por inconstitucionalidad con ocasión a la violación de los derechos fundamentales incohados (sic) en la presente acción y el

desconocimiento de los tratados internacionales convenios 87, 98 y demás (sic) el Decreto número 1919 del 27 de agosto de 2002 en su artículo 2°. Ya que este decreto suspendió los beneficios extralegales a los aquí accionantes incluidos los reconocidos en Convención Colectiva vigente suscrita el 27 de mayo de 1999, entre el hospital San José de Sogamoso, y sus trabajadores”.

2. Hechos Del expediente se extraen los siguientes fundamentos fácticos, que a juicio de la Sala son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  Los actores fueron empleados públicos del Hospital San José de Sogamoso y en el año 2005 se les incorporó como empleados públicos en la E.S.E. Hospital Regional de Sogamoso.  La Asamblea de Boyacá mediante Ordenanza N° 028 del 17 de agosto de 1999, creó la empresa social del estado Hospital Regional de Sogamoso con la que modificó la naturaleza jurídica del Hospital San José de Sogamoso “en todos los derechos y obligaciones como empleador de los accionantes, y todos los trabajadores, empleados y funcionarios continuaron prestando sus servicios en forma ininterrumpida y sin solución de continuidad”.  Con ocasión a esta reestructuración administrativa se expidieron actos administrativos que “liquidaron y pagaron una indemnización de conformidad con el Decreto 1572 de 1998, desconociendo los derechos adquiridos en la Convención Colectiva de Trabajo de fecha 27 de mayo de 1999 suscrita entre el Hospital de San José de Sogamoso y el Sindicato de Trabajadores de San José

de Sogamoso”.  Cada uno de los accionantes elevó petición ante la entidad demandada con el fin de que se les reconocieran sus derechos, las cuales se contestaron negativamente, con fundamento en el Decreto N° 1919 del 27 de agosto de 2002 que suspendió los beneficios extralegales que se habían pactado en la Convención Colectiva.  Que se presentaron múltiples demandas ante la justicia ordinaria y de lo contencioso administrativo, con el fin de que se les reconozcan y paguen las prestaciones pactadas en la Convención Colectiva, “pero estas no han prosperado, o por falta de defensa técnica o por que los jueces se declararon incompetentes por la naturaleza de la demanda”.

3. Fundamentos de la solicitud A juicio del apoderado de los accionantes, la reestructuración del hospital vulneró la Constitución, toda vez que con ella se desconocieron los derechos laborales irrenunciables e inviolables, obtenidos en virtud a la Convención del 27 de mayo de 1999 y laudos arbitrales, que se encuentran vigentes a través del tiempo.

Precisó que la reestructuración devino de la Ordenanza N° 028 de 1999, la cual resulta inconstitucional, en tanto que el Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 1994 estableció que el Hospital seguía siendo una entidad privada y que dicha naturaleza no podía cambiarse por la expedición de una ordenanza. Que en consecuencia la reestructuración del Hospital Regional de Sogamoso está viciada de nulidad.

4. Trámite de la solicitud La Sección Cuarta del Consejo de Estado con auto del 18 de junio de 2014

admitió la acción, ordenó notificar de esta a las partes actora y accionada como tercero con interés al Hospital de Sogamoso (fl. 196). Mediante auto del 8 de agosto de 2014, el despacho requirió al Hospital Regional de Sogamoso E.S.E. para que indicara quiénes de los accionantes presentaron demanda ante la justicia ordinaria o de lo contencioso administrativo sobre el mismo tema planteado en la tutela, especificando las partes, pretensiones y autoridad judicial. (Fl.241)

5. Argumentos de defensa

5.1Del Hospital Regional de Sogamoso E.S.E. El representante legal solicitó que se desestimara la acción de tutela impetrada. Arguyó que como lo han reiterado el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Boyacá, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, la única autoridad competente para fijar las prestaciones sociales en todos los sectores de la Administración pública es el Congreso de la República, sin que sea permitido delegar esta función. Que los accionantes desempeñaron en el hospital cargos que se encuentran dentro del régimen del empleado público, por lo que no tenían el derecho, por expresa disposición del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, de presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. Que en esa medida, la Convención Colectiva a que alude la tutela no podía aplicarse a los actores (fls. 233 a 239). De otra parte, en respuesta al requerimiento de la magistrada ponente, el gerente del hospital, en escrito del 26 de agosto de 2014 rindió informe

detallando un listado de los procesos ante los jueces laborales ordinarios en los que hicieron parte los aquí tutelantes (fls 249 a 269 y 270 a 280). 5.2 Del Tribunal Administrativo de Boyacá La Magistrada Clara Elisa Cifuentes Ortiz advirtió “que de los hechos y argumentos planteados en el escrito de tutela no se observa aparte alguno en el que se haga mención a la vulneración de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por parte de la Corporación, puesto que ni siquiera se identificaron los fallos proferidos por el Tribunal con respecto a lo alegado en la tutela” (fls 221 y 222). 5.3 Del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama El Juez solicita rechazar la tutela en virtud de su improcedencia, puesto que la situación fáctica presentada por el apoderado de los accionantes es tan difusa que ni siquiera indica cuáles son las sentencias atacadas con la tutela, circunstancia por la que no se puede establecer si el caso cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad, si se agotaron los recursos judiciales o si el caso tiene relevancia constitucional y, por obvias razones, tampoco se identifican los hechos que generan la violación y si esta fue alegada en el proceso judicial, en caso de haber sido posible. En el mismo sentido, tampoco es posible constatar si se configura alguna de las causales específicas de procedibilidad material (fl. 283). 6.- Sentencia de primera instancia En sentencia del 1º de octubre de 2014 la Sección Cuarta del Consejo de Estado

negó por improcedente la solicitud de amparo, por carecer del requisito de subsidiariedad. Consideró que las solicitudes de los actores, referidas a inaplicar una ordenanza y un decreto, y a que se les reconozca y pague unas acreencias laborales, son pretensiones para las que el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos principales, idóneos y expeditos, vigentes para la época de los hechos. Que si bien gran parte de los accionantes acudieron a la justicia laboral a través de acciones ordinarias, que fueron remitidas a la jurisdicción contencioso administrativa, que posteriormente declaró la caducidad de las mismas, estas situaciones no pueden subsanarse mediante el uso de la tutela. Que no se demostró que los actores sean sujetos de especial protección, y que si bien alegaron tal circunstancia en virtud de su edad, los actos que atacan por vía de tutela fueron proferidos en 1999 y en 2002, esto es 15 y 12 años atrás (fls. 284 a 291). 7.- Impugnación El apoderado de los actores reitera los hechos y los argumentos de la solicitud y explica que sus mandantes son personas de la tercera edad que estuvieron mal asesorados en su momento, por lo que no puede dejar de analizarse el fondo del asunto porque haya transcurrido “más de un año”. Concluye solicitando que se revoque el fallo impugnado y se acceda a las pretensiones incoadas, para evitar que se sigan vulnerando los derechos de los tutelantes (fls. 298 a 301).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción especial para

facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6 del Decreto No. 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con el debate y la definición judicial idónea y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades1, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales específicas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)2. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la

dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos 1 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 2 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros

fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”3 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios; ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuándo comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; v) y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que presente la solicitud de tutela, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. 3 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el

debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto La Sala precisa que los tutelantes instauraron la presente solicitud contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá. Sin embargo, del estudio de la misma se observa que los actores no proponen cargo alguno concreto contra esas autoridades judiciales ni identificaron las providencias que en su criterio contienen la transgresión de los derechos fundamentales aludidos.

Tan evidente es esta situación que la Magistrada Clara Elisa Cifuentes Ortiz en el escrito de contestación refirió que los actores no identificaron “(…) la providencia proferida por este despacho que presuntamente vulnerara los derechos de los accionados y en el relato que se hace de los hechos materia de tutela tampoco se menciona como el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en alguna vulneración de derechos fundamentales (…)”. Por otra parte, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, con providencia del 31 de julio de 2012 (actor de Nery Germania Álvarez Bello, expediente N° 2009-01328-01), señaló que es requisito sine qua non que el tutelante establezca el cargo contra la providencia judicial que considera transgresora a sus derechos, como presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Pero en el caso ni siquiera se anunció una fecha o un radicado, o cualquier otro

elemento que hubiere permitido identificar la providencia eventualmente generadora de la violación. Esta situación permite concluir que la presente tutela contra providencia judicial no superó el estudio de los parámetros esenciales para su viabilidad, por la carencia total de cargo alguno contra las autoridades judiciales reprochadas, razón por la que no se legitima la intervención del juez de tutela, por lo que habrá de modificarse la sentencia impugnada que negó la acción para, en su lugar, declarar la improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. MODIFICAR la sentencia de 1° de octubre de 2014 que dictó la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual se negó por improcedente la tutela para, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (artículo 32, inciso 2º, del Decreto 2591 de 1991).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

ALBERTO YEPES BARREIRO