CE-11001-03-15-000-2014-01350-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA /

REAJUSTE DE PENSIÓN GRACIA / INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE

PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO AL REAJUSTE DE LA PENSIÓN /

PRESCRIPCIÓN TRIENAL / PRESCRIPCIÓN DE LA MESADA PENSIONAL –

Configuración / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a Sala destaca que las referidas autoridades judiciales fundamentaron sus decisiones en las normas que regulan la prescripción trienal de las prestaciones periódicas. Con base en ello, el a quo declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. A su turno, el ad quem citó una sentencia de 30 de junio de 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, en la que se sostuvo lo siguiente: “…Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. (…) Según lo dispone el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo, el simple reclamo escrito del trabajador recibido por el empleador acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe por una sola vez la prescripción, la cual comienza a contarse nuevamente a partir del reclamo y por un lapso igual al

señalado para la prescripción correspondiente”. Consideró que la interrupción del término de prescripción del derecho al reajuste de la pensión se produjo el 13 de noviembre de 2007, por tanto, operó dicho fenómeno jurídico respecto de las mesadas anteriores al 13 de noviembre de 2004, razón por la que revocó la decisión de primera instancia y ordenó el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión desde esa fecha. Se observa que los posibles errores o inconsistencias en el fallo de primera instancia, respecto de la fecha de interrupción del término de prescripción, fueron corregidos por el Tribunal al resolver la alzada. Cabe destacar entonces que la alegación del tutelante obedece a estar en desacuerdo con el análisis y con las decisiones que adoptaron las autoridades judiciales accionadas. En efecto, lo que se evidencia es un descontento con las providencias censuradas, que fueron desfavorables a sus intereses, sin que se advierta que las mismas sean arbitrarias o irrazonadas. Debe señalarse que la tutela no es una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo definido por el juez natural de la especialidad como lo pretende el tutelante. Por otra parte, la Sala estima que las providencias enjuiciadas se encuentran enmarcadas dentro del principio de autonomía judicial que tienen los jueces de la República

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01350-00(AC)

Actor: ALVARO ALFONSO LLANOS MALDONADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO - SUBSECCION DE DESCONGESTION Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado contra el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales. 1.1. Solicitud El señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, “de legalidad, precedentes jurisprudenciales” y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por las referidas autoridades judiciales, al proferir las sentencias de 18 de diciembre de 2012 y 28 de junio de 2013, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra CAJANAL E.I.C.E. En Liquidación. 1.2. Hechos El actor fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  Con fundamento en un auto de 18 de octubre de 20061 emanado del Tribunal Administrativo del Atlántico, solicitó2 a CAJANAL E.I.C.E. En Liquidación,

el reajuste de su pensión gracia en un 30%, la cual debía reconocerse a partir del 6 de octubre de 1998, fecha en que adquirió el estatus pensional. 1 Mediante el cual se adicionó la sentencia de 30 de noviembre de 2005, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el actor contra la Nación – Ministerio de Educación y el departamento del Atlántico; en este se ordenó a las entidades accionadas reconocer y pagar al señor Llanos Maldonado la diferencia entre la suma que percibió como salario mensual durante los años 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y hasta que se le incluyera en nómina, y el salario que debió percibir como rector encargado del Colegio de Bachillerato Mixto de las Nieves, durante ese lapso, equivalente al 30% de la asignación básica que debía percibir de conformidad con el grado del escalafón nacional docente en que se hallaba inscrito. 2 Por escrito de 31 de enero de 2008.  Mediante Resolución No. 30058 de 4 de julio de 2008, la entidad reconoció el reajuste en el porcentaje solicitado pero con efectos fiscales a partir de 31 de enero de 2005.  El actor presentó recurso de reposición, que fue resuelto a través de la Resolución No. UGM003819 de 12 de agosto de 2011, en la que “aunque modificó algunos aspectos salariales (…) orden[ó] pagar la pensión del accionante con efectos fiscales a partir del 31 de enero de 2005 por prescripción trienal”.  Instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra

CAJANAL E.I.C.E. En Liquidación, con la finalidad de que se anularan los mencionados actos administrativos y se ordenara el pago del reajuste de la pensión a partir del 6 de octubre de 1998.  El proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla que, en sentencia de 18 de diciembre de 2012, declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.  Interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, en sentencia de 28 de junio de 2013, en la que revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad del artículo primero de la Resolución No. 30058 de 4 de julio de 2008 en lo relacionado con la fecha a partir de la cual tiene efectos fiscales la reliquidación de la pensión gracia, y del artículo segundo de la Resolución No. UGM003819 de 12 de agosto de 2011, en lo que tiene que ver con la fecha a partir de la cual se debe pagar al demandante la reliquidación de su pensión. De igual forma, ordenó el pago de la reliquidación de la pensión, desde el 13 de noviembre de 2004.  Consideró el ad quem que como la primera solicitud de reliquidación se presentó el 13 de noviembre de 2007, fue en esta fecha que se interrumpió el término de prescripción, por lo tanto, este fenómeno jurídico operó sobre las mesadas pensionales anteriores al 13 de noviembre de 2004.

1.3. Fundamentos de la solicitud Afirmó el actor que las sentencias cuestionadas incurrieron en una vía de hecho “violando además los derechos fundamentales del debido proceso y derecho de defensa, de legalidad, igualdad, precedentes jurisprudenciales y acceso a la administración de justicia”, sin sustentar las razones de la presunta vulneración. 1.4. Solicitud de amparo El señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado solicitó que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, “de legalidad, precedentes jurisprudenciales” y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, que se dejaran sin efectos las sentencias de 18 de diciembre de 2012 y 28 de junio de 2013, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, respectivamente, y que se ordenara el pago “en forma actualizada” del reajuste de su pensión desde el 6 de octubre de 1998 hasta el 31 de enero de 2005. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 5 de junio de 2014, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los Magistrados integrantes del Tribunal accionado y al Juez Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla para que ejercieran el derecho de defensa y rindieran los respectivos informes. Asimismo, se vinculó a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. En Liquidación, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de las autoridades accionadas:

 Tribunal Administrativo del Atlántico Mediante escrito allegado el 20 de junio de 2014, el Magistrado Ponente de la providencia cuestionada se opuso a la prosperidad de la acción de tutela. Argumentó que la prescripción de los derechos laborales empieza a contarse desde que la obligación se hace exigible, es trienal y se interrumpe por una sola vez, con el reclamo escrito del trabajador; que en el caso concreto, la solicitud de reliquidación se elevó el 13 de noviembre de 2007 y se interrumpió la prescripción del reajuste de las mesadas pensionales anteriores al 13 de noviembre de 2004, tal como se dispuso en la sentencia atacada.  Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla No obstante ser notificado en debida forma, guardó silencio. 1.7. Intervención del tercero interesado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP A través de escrito allegado el 19 de junio de 2014, la Directora Jurídica de la entidad intervino en el trámite y solicitó “rechazar por improcedente” la acción de tutela. Señaló que no se presentan los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional en relación con la existencia de una vía de hecho, ni se dan los requisitos de procedencia que permitan la revisión de una providencia judicial ejecutoriada por parte del juez constitucional. Argumentó que la pretensión del accionante va en contra de una orden judicial en firme, por lo que en ese aspecto existe cosa juzgada, toda vez que la situación

particular del actor fue sometida a estudio y resuelta por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión. Finalmente indicó que la entidad que representa no está legitimada en la causa por pasiva para ser parte en la acción de tutela, puesto que la solicitud del actor recae exclusivamente en los despachos judiciales vinculados.

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por el señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1382 de 2000 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, “de legalidad, precedentes jurisprudenciales” y de acceso a la administración de justicia, del señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado, al proferir los fallos de 18 de diciembre de 2012 y 28 de junio de 2013, respectivamente, en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL

E.I.C.E. En Liquidación. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los

requisitos de procedibilidad adjetiva y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente3, venía considerando que la acción de tutela era improcedente cuando se dirigía contra una decisión judicial. Sólo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. 3 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante:

Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” En la parte motiva se dijo sobre el particular: “se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [los fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto)

A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las que se presenten contra providencia judicial para analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indicó la decisión de unificación. La Sección ha precisado bajo qué parámetros se realiza ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 7 Ídem. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o se niegue el amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarse al fondo del asuntoimprocedencia adjetiva-. Razón por la que la Sección distinguirá entre unos y otros. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos que se derivan del artículo 86 constitucional y del Decreto 2591 de

1991. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación de la acción impetrada, se requerirá i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 8 Entre otras en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003; T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 8 de junio de 2005. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva En atención a los presupuestos conceptuales del caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, toda vez que la providencia censurada es de 28 de junio de 2013, notificada por edicto desfijado el 16 de diciembre del mismo año, en tanto que la solicitud de amparo constitucional se presentó el 29 de mayo de 2014 en contra de una decisión

ejecutoriada del Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho9, en relación con el cual no existe la posibilidad de interponer recursos ordinarios. Frente al recurso extraordinario de revisión, este no resulta idóneo en el caso concreto, toda vez que los argumentos expuestos por el accionante no encuadran en las causales taxativas consagradas en el ordenamiento. Tampoco resultaba procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por cuanto no se solicitó la aplicación al caso concreto de una sentencia de tal condición de conformidad con lo establecido en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.5. Análisis del caso concreto Según los argumentos en que se sustenta la presente acción de tutela y de acuerdo con el criterio expuesto en el numeral 2.3 de la parte considerativa de esta providencia, a juicio de la Sala, no se presenta alguna de las situaciones que esta Sección estima deben concurrir para conceder el amparo constitucional, en tanto no se advierte vulneración de los derechos invocados, tal como se analiza a continuación de cara a las alegaciones expuestas en la petición de amparo. 9 Lo anterior implica que no se ataca un fallo de tutela. En efecto, según el recurrente, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, “de legalidad, precedentes jurisprudenciales” y de acceso a la administración de justicia; sin embargo, en el escrito de tutela no expone los argumentos por los que considera que las sentencias de 18 de

diciembre de 2012 y 28 de junio de 2013, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, respectivamente, desconocen los mencionados derechos. Al respecto, la Sala destaca que las referidas autoridades judiciales fundamentaron sus decisiones en las normas que regulan la prescripción trienal de las prestaciones periódicas. Con base en ello, el a quo declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. A su turno, el ad quem citó una sentencia de 30 de junio de 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez10, en la que se sostuvo lo siguiente: “…Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. (…) Según lo dispone el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo, el simple reclamo escrito del trabajador recibido por el empleador acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe por una sola vez la prescripción, la cual comienza a contarse nuevamente a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente”. (Fl. 357 del anexo). 10 De la cual no indicó número de radicación u otro criterio que permita identificarla. Consideró que la interrupción del término de prescripción del derecho al reajuste

de la pensión se produjo el 13 de noviembre de 2007, por tanto, operó dicho fenómeno jurídico respecto de las mesadas anteriores al 13 de noviembre de 2004, razón por la que revocó la decisión de primera instancia y ordenó el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión desde esa fecha. Se observa que los posibles errores o inconsistencias en el fallo de primera instancia, respecto de la fecha de interrupción del término de prescripción, fueron corregidos por el Tribunal al resolver la alzada. (Fl. 358 del anexo). Cabe destacar entonces que la alegación del tutelante obedece a estar en desacuerdo con el análisis y con las decisiones que adoptaron las autoridades judiciales accionadas. En efecto, lo que se evidencia es un descontento con las providencias censuradas, que fueron desfavorables a sus intereses, sin que se advierta que las mismas sean arbitrarias o irrazonadas. Debe señalarse que la tutela no es una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo definido por el juez natural de la especialidad como lo pretende el tutelante. Por otra parte, la Sala estima que las providencias enjuiciadas se encuentran enmarcadas dentro del principio de autonomía judicial que tienen los jueces de la República, en los términos de los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, y que las mismas están suficientemente argumentadas en cuanto a los reparos señalados, habiéndose dictado con plenas garantías para el actor. En consecuencia, habrá de negarse el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por el señor Álvaro Alfonso Llanos Maldonado, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y al tercero interviniente en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA