CE-11001-03-15-000-2014-01365-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA / PROCESO DE COBRO COACTIVO – Actos derivados de él son susceptibles de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por falta de requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – No es requisito de procedibilidad en asuntos tributarios /

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

[E]l Tribunal Administrativo de Santander en la providencia objeto de inconformidad, con fundamento en el reglamento del Consejo de Estado, consideró que contrario a lo manifestado por la demandante no se trata de un asunto de carácter tributario sino de actos de cobro administrativo, de los cuales se puede discutir su legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se debió agotar el requisito de procedibilidad. Esta Corporación en relación con el control jurisdiccional sobre los actos derivados de los procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, ha sostenido lo siguiente: “En el mismo sentido, que, como se ha visto, surge de la propia definición legal, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que se ejerce control jurisdiccional, sobre dicha actuación administrativa, cuando la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones que se formulan contra resoluciones que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir con la

ejecución en procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, establecidos en el artículo 835 (sic) del Estatuto Tributario; debe agregarse que, la misma sección, ha señalado que ese control no se limita al indicado acto administrativo, como pareciera surgir del texto legal, sino que se extiende a todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo, los cuales son demandables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.(…) Ahora bien, el artículo 2º parágrafo 1 del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009, establece cuáles asuntos no son conciliables en lo contencioso administrativo, entre otros, los que versen sobre conflictos de carácter tributario. (…) Del material probatorio obrante en el expediente, se concluye que los actos administrativos demandados son los siguientes: 1º. Resolución No. 002180 del 15 de noviembre de 2012, por medio de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN seccional Bucaramanga que negó las excepciones propuestas por Seguros del Estado S.A. contra el mandamiento de pago No. 003340. 2º. Resolución No. 000007 del 4 de enero de 2013 notificada el 9 del mismo mes y año, proferida por la DIAN a través de la cual confirmó la decisión anterior. Así mismo, se encuentra probado que el 9 de mayo de 2013 el actor interpuso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) De lo anteriormente expuesto, se concluye que al ser el asunto de carácter tributario no es susceptible de conciliación, razón por la cual el plazo para

interponer la demanda vencía el 9 de mayo de 2013, fecha en la cual la apoderada del demandante instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir dentro del término establecido por la ley. Así las cosas, deberá concederse la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Seguros del Estado S.A.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1716 DEL 14 DE MAYO DE 2009 - ARTÍCULO 2PARÁGRAFO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01365-00(AC)

Actor: SEGUROS DEL ESTADO S. A

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO.- Acción de Tutela Decide la Sala acción de tutela interpuesta por SEGUROS DEL ESTADO S.A., contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo

del Circuito Judicial de Bucaramanga. SEGUROS DEL ESTADO S.A. por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, legalidad y principio de confianza legítima los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Santander y por el Juzgado Tercero

Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.

PRETENSIONES

Las concreta así:

“1. AMPARAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

CONSTITUCIONALES DE DEFENSA, DEBIDO PROCESO,

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA,

IGUALDAD, PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRINCIPIO DE

CONFIANZA LEGÍTIMA QUE HAN SIDO VULNERADOS POR LAS ACCIONADAS A MI REPRESENTADA dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin valor ni efecto la providencia de fecha 18 de agosto de 2013 proferida por el Juzgado 3 Administrativo de Bucaramanga.

3. Dejar sin valor ni efecto la providencia de fecha 4 de abril de 2014 por medio de la (sic) el Tribunal Administrativo del Santander confirmó el auto que rechazó la demanda.

4. En decisión sustitutiva, ordenar al Juzgado 3

Administrativo estudiar sobre la admisión de la demanda sin exigir el requisito de procedibilidad reclamado inicialmente.

5. Ordenar continuar con el trámite normal del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantado por Seguros del Estado S.A., contra la DIAN dentro del proceso

2013-00173.” Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: El 18 de octubre de 2012, Seguros del Estado S.A. presentó escrito de excepciones contra el Mandamiento de Pago No. 3340 proferido por la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales – Seccional Bucaramanga – División de Gestión Recaudo y Cobranzas en adelante DIAN.

A través de Resolución No. 002180 del 15 de noviembre de 2012, la entidad declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. Contra la decisión anterior Seguros del Estado S.A. interpuso recurso de apelación, que fue resuelto mediante Resolución No. 000007 de 4 de enero de 2013, notificada el 9 del mismo mes y año, confirmando la decisión. El 9 de mayo de 2013 instauró contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, quien en providencia del 18 de julio de 2013 inadmitió la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y ordenó subsanarla dentro de los 10 días siguientes. El 30 de julio de 2013 Seguros del Estado S.A., corrigió la demanda. Sin embargo, el Juzgado la rechazó el 28 de agosto de 2013 al considerar que sí se debió agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. Inconforme con la decisión presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Santander, quien la confirmó mediante auto de 4 de abril de 2014. Sostiene que en un asunto similar, que le correspondió al Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga se rechazó la demanda bajo el argumento de que por ser de carácter tributario, la solicitud de conciliación prejudicial no interrumpe el término de caducidad. Considera que las providencias cuestionadas al rechazar la demanda por falta del requisito de procedibilidad, desconocieron el Decreto 1716 de 2009 que en asuntos tributarios no lo exigen, motivo por el cual las providencias acusadas

vulneran sus derechos fundamentales. Finalmente, manifiesta que el Tribunal incurre en una vía de hecho por defecto fáctico y material, al desconocer su propio precedente y por indebida aplicación de la norma. CONTESTACIÓN La DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN, en el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, luego de realizar un recuento de los hechos que dieron lugar al contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Seguros del Estado S.A., manifestó lo siguiente: Las resoluciones acusadas no imponen una sanción tributaria sino que buscan hacerla efectiva (la sanción), razón por la cual la autoridad judicial al rechazar la demanda no hizo nada diferente que aplicar el precedente jurisprudencial y las normas procesales sobre el cobro coactivo, en consecuencia solicita que se niegue el amparo reclamado. A folio 119 y siguientes del expediente, obra contestación a la tutela de la referencia por parte del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, bajo los siguientes argumentos: Al no tratarse de asuntos de carácter tributario es aplicable el artículo 161 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que exige la conciliación como requisito de procedibilidad so pena del rechazo de la demanda. De otra parte, la acción de tutela no es una tercera instancia por medio de la cual se pueda “revivir una discusión” que ya fue objeto de controversia con el pretexto de la vulneración de derechos fundamentales, los cuales no se han desconocido.

Finalmente, la protección constitucional carece de fundamento, pues la decisión adoptada tanto por el Tribunal, como por el Juzgado está debidamente soportada en el ordenamiento jurídico y el precedente jurisprudencial aplicable. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER guardó silencio en relación con el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES SEGUROS DEL ESTADO S.A. sostiene que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander al proferir las providencias de 28 de agosto de 2013 y 4 de abril de 2014, respectivamente, a través de las cuales se rechazó la demanda por caducidad, vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, legalidad y principio de confianza legítima. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591

de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Tales argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, los pilares que se pretendían defender, no se veían afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no era posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de

justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la

Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”1 Así las cosas, procede la Sala a establecer si el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander le vulneraron al demandante los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con ocasión de las providencias de 28 de agosto de 2013 y 4 de abril de 2014, a cuyas decisiones ya se hizo mención en el encabezado de la parte considerativa, al considerar que incurrieron en una vía de hecho por indenbida aplicación de la norma. Para efectos de resolver, se tiene lo siguiente: Para proferir su decisión, el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia objeto de inconformidad, con fundamento en el reglamento del Consejo de Estado, consideró que contrario a lo manifestado por la demandante no se trata de un 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 31 de julio de 2012 Acción de Tutela. N° 2009-01328-01 M.P. Dra. María Elizabeth García González. asunto de carácter tributario sino de actos de cobro administrativo, de los cuales se puede discutir su legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho, razón por la cual se debió agotar el requisito de procedibilidad. Esta Corporación en relación con el control jurisdiccional sobre los actos derivados de los procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, ha sostenido lo siguiente: “En el mismo sentido, que, como se ha visto, surge de la propia definición legal, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que se ejerce control jurisdiccional, sobre dicha actuación administrativa, cuando la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones que se formulan contra resoluciones que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir con la ejecución en procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, establecidos en el artículo 8354 (sic) del Estatuto Tributario; debe agregarse que, la misma sección, ha señalado que ese control no se limita al indicado acto administrativo, como pareciera surgir del texto legal, sino que se extiende a todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo, los cuales son demandables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) De acuerdo con lo dicho, queda en claro que, respecto del cobro coactivo de impuestos nacionales hecho por la DIAN, la ley ha prescrito que se trata de un procedimiento administrativo y que los actos que emanen de él son controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo prevé el artículo 835 del Estatuto Tributario, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” (Resalta la Sala) Ahora bien, el artículo 2º parágrafo 1 del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009,

establece cuáles asuntos no son conciliables en lo contencioso administrativo, entre otros, los que versen sobre conflictos de carácter tributario. Del material probatorio obrante en el expediente2, se concluye que los actos administrativos demandados son los siguientes: 1º. Resolución No. 002180 del 15 de noviembre de 2012, por medio de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN seccional Bucaramanga que negó las excepciones propuestas por Seguros del Estado S.A. contra el mandamiento de pago No. 003340. 2 Copia del escrito de la demanda folio 24 del expediente. 2º. Resolución No. 000007 del 4 de enero de 2013 notificada el 9 del mismo mes y año, proferida por la DIAN a través de la cual confirmó la decisión anterior. Así mismo, se encuentra probado que el 9 de mayo de 2013 el actor interpuso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 24). De conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término para iniciar el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho es el siguiente: “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…)” (Resalta la Sala)

De lo anteriormente expuesto, se concluye que al ser el asunto de carácter tributario no es susceptible de conciliación, razón por la cual el plazo para interponer la demanda vencía el 9 de mayo de 2013, fecha en la cual la apoderada del demandante instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir dentro del término establecido por la ley. Así las cosas, deberá concederse la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Seguros del Estado S.A. En consecuencia, se dejará sin efecto todo lo actuado a partir del auto de 18 de julio de 2013 que inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Seguros del Estado S.A. contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, y se le ordenará al Tribunal Administrativo de Santander, que en un término no mayor a diez (10) días contados a partir de la notificación del presente fallo, provea sobre la admisión de la demanda, absteniéndose de inadmitirla por las razones que fueron objeto de esta acción de tutela, para lo cual debe tener en cuenta los lineamientos trazados por esta Corporación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DECRÉTASE EL AMPARO de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por SEGUROS DEL ESTADO S.A. En consecuencia, se dispone:

DÉJASE SIN EFECTO todo lo actuado a partir del auto de 18 de julio de 2013 que inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Seguros del Estado S.A. contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Santander que en un término no mayor a diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, provea sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta los lineamientos trazados por esta Corporación. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO